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- 观察：土地供应体制不合理助推房价高涨
- 来源：中国经济时报 发布日期：2009年07月17日 10:46
- □中国的房价太高，80%的需要住房的居民买不起房屋，其深层次的原因是政府的土地供应行政制度、垄断性的卖地体制、地方政府的房地产财政和房屋的持有成本很低造成的。
□“土地财政”让政府成了最大的受益者，而由于政府所得部分在房地产开发成本中是刚性的，这使得近年来房价居高不下，从而相对降低了居民对住宅的购买能力。
□如果中国住宅的持有成本非常低的局面得不到改观，如果大面积超豪华住宅、户有多套住宅和别墅需求过大得不到抑制，加之中国人口太多土地太少，中国的房价未来还会持续快速上涨。
-中国土地与房产问题系列谈之四-周天勇
中国的房价为什么这样高？舆论上普遍指责房地产开发商，包括一些经济学家都在批评房地产商牟取暴利，我认为这是有失偏颇的。中国高房价的形成，与对住宅建设用地供应的行政和计划控制、土地供给市场的政府寡头垄断、地方政府将几十年土地收益一次性收支的房地产财政以及对住宅不征收房产税有着密切的因果关系。
一、行政控制：住宅用地供给不足型涨价
中国对土地的供应基本上是行政审批制，虽然国有土地或者集体所有但被征用为国有的土地在出让时，要进入政府垄断的市场进行交易，但是也需要高度集中的审批程序。多年来，在指导思想上，土地偏重于保证粮食安全，对城市化所用的土地进行了严格的行政限制，对城市化建设特别是住宅用地的供给与城市化进程中城市和城镇人口增长的需要不相适应，使住房价格存在着土地供给过少导致的上涨压力。
从上世纪90年代至今对城镇建设的土地供应来看，一是建成区面积与城市化形成的城市人口用地需要不相适应。如2007年，如果按城镇人口每万人1平方公里的土地需要看，缺口为7630万亩。二是从城镇人口总量与城镇住宅面积来看，按照每一时期的住宅面积和合理的住宅容积量计算，各年的住宅用地存量缺口最保守估计在250万—850万亩左右。三是上述数据是在住宅平均每套36平方米—90平方米的标准下计算出的缺口，实际上很多住宅面积要大于90平方米，而且还有许多土地是别墅用地，考虑这些因素，实际上城市化进程与住宅用地之间的缺口更大。
城市化对土地的需求与供给缺口太大，而且上世纪90年代和21世纪初的多年里，由于地方政府追求GDP目标和地方财政收入税源，使大量的土地分配于开发区、工业园区，分配于大工业和矿山项目，使住宅能分配到的土地不能满足人口城市化的需要，导致住宅用地供给不足型土地价格上涨。因此，房价快速上涨的原因之一是住宅供给量不足，而住宅供给量不足的原因又是存量住宅供给与住宅需要之间存在着较大的差距，每年住宅建设用地供给不足。住宅用地供给小于需求，势必推动地价上升，而地价上升和住宅供给量不足，两个因素又推动房价快速上涨。(见附表)
未来10年，可能是城市化的加速时期，住宅建设用地每年可能需要100万亩。如果供给小于此数，住宅用地价格和房价势必会快速上涨。
二、政府寡头垄断供给型土地涨价
中国土地的供给市场，除了政府行政限制土地的供应量外，另一特征就是政府寡头垄断，即政府一家寡头垄断性出让供应土地，许多房地产商和其他用地商形成较为充分竞争。这种地价形成机制为：需求竞争者出最高价者为中标，一般也即成交价，而对于政府定的最高价没有其他的土地供应者与其竞争，没有使地价有下行的其他土地供给者的竞争压力。寡头垄断的土地供应市场使城市地价持续走高。从北京市住宅用地“挂拍招”价格来看，从2003年的每平方米1600多元上升到了2008年的每平方米3800多元，有的地块高达每平方米4500多元。
2008年5月，顺义后沙峪一块多功能项目用地在241轮竞价后，以152%的溢价率成交；北京广渠门外10号居住用地、昌平东小口镇商业金融项目用地等的溢价率超过100%；通州区通胡大街70号的居住商业用地以楼面价4569元／平方米的高价被买走，该宗地块的溢价率也高达64%。其他还有很多地块溢价率走高。
而一些地方除了政府的一级寡头垄断外，还出现了特大房地产企业对土地的二级垄断，这又为房价进一步上涨形成了推动力量。有一个较为典型的案例，即长沙新河三角洲地块的拍卖。这块地的出让面积为785198.96平方米，约1177.8亩，最终，北辰和城开联合体最终以92亿元的天价取得了这场争夺战的胜利。有评论认为，不管长沙“中国地王”的诞生过程如何曲折，其92亿元的地价直接导致的结果就是：几年之后新河三角洲住宅售价将达大约10000元／平方米，而这将引领长沙目前3000元—4000元／平方米的房价开始步入上涨加速期。因此，政府一家寡头垄断型卖地和多个竞争者买地的土地市场格局，是除了土地供应小于土地需求外，推动房地产价格持续上升最重要的原因。
需要指出的是，舆论指责房地产商的暴利推高了房价，但是，如果土地供应是一个竞争性的市场，土地和房屋的供求缺口不大，甚至是基本平衡，房地产商都不可能获得需求远大于供给和垄断土地房屋的暴利，房地产商的利润就会平均化，回归于合理范围。
三、政府房地产财政推动房价上涨
卖地财政是我国目前所有建设用地强制征用和国家高度垄断土地制度形成的：先将农业用地低价强制征收到政府手中(城镇原有的国有土地也在政府土地部门手中)，大部分土地再向用地商“招拍挂”或者以其他形式出让50年—70年不等的使用权，2007年全国土地出让收入近13000亿元，其中招标、拍卖、挂牌出让土地收入超过9000亿元，占土地出让总收入的80%。2007年全部土地收入占到地方政府三项收入约35000亿元(税收和税收分成＋卖地收入＋收费和罚款)的40%左右，需要说明的是，卖地收入和收费、罚款收入基本上没有进入政府财政预算内管理。
卖地财政推高了地价和房价，侵蚀了城镇购房居民的利益。2007年一至三季度，70个大中城市的土地交易价格累计平均上涨12.8%，其中，一季度上涨9.8%，二季度上涨13.5%，三季度更是突飞猛进，涨幅高达15%，四季度的土地交易价格同比也上涨了10.7%。而从房价看，工业用地一般价格较低，甚至零地价出让，“挂拍招”的一般是住宅用地，这样，卖地财政的相当部分进入房价构成，并且年年上涨，成为强劲推动房价上升的重要原因。2007年全国房价涨势凶猛，一至三季度，70个大中城市房屋销售价格累计平均上涨6.7%。房价上涨中，除了房地产开发商的暴利外，其中相当比例是政府高价出让土地向购房居民转嫁的部分。因此，卖地财政，也是造成中国居民买不起房的一个很重要的原因。
日益走高的土地出让金，还有政府税务部门和各有关部门对房地产项目征收的其他税费，以及要求房地产商承担公共配套项目，也是推动房价上升的重要因素。有研究表明，政府的出让金、税收和各种收费，占城镇住宅房价的一半。全国工商联在2008年发布的一份《我国房价为何居高不下》的报告中称，其房地产商会去年就全国9个城市“房地产企业的开发费用”的调查显示，在总费用支出中，流向政府的部分(即土地成本＋总税收)所占比例为49.42%。报告认为，“土地财政”让政府成了最大的受益者。而由于政府所得部分在房地产开发成本中是刚性的，这使得近年来房价居高不下，从而相对降低了居民对住宅的购买能力。
四、房产低持有成本推动房价上涨
在许多国家，居民持有房屋财产，每年需要向政府按照房屋价值的一定比例交税，加上房屋管理的保安、卫生、小区照明、绿化等支出，再加上房屋的维修等费用，构成居民房屋财产的持有成本。除了住宅的价格水平外，居民购买房屋后的持有成本越低，对住宅的多套和大面积需求就越大；反之，持有成本越高，对住宅的多套和大面积需求就越小。因此，房产税实际上是控制房屋超居住需求即房屋投资和投机性需求进而抑制房屋价格水平上涨的一个有效手段。
从中国目前的住宅存量、供给和居民持有情况看，一是房地产开发商愿意建造大面积的住宅，而不愿意建造小面积的住宅，其中一个重要原因是，住宅需求者因购买住宅后的持有成本很低，而愿意购买大面积的住宅，而不愿意购买小面积的住宅。目前，城镇居民拥有多套住宅的比例较高。二是许多土地用于别墅建设，一栋别墅多则占用1亩土地，少也占用0.5亩。2004年以前的别墅用地查不到数据，2004年—2007年，别墅用地分别达201.43公顷、26.03公顷、23.93公顷、68.33公顷，合计4795亩。按照别墅人口容纳能力，只解决了28775人的居住需要；而如果把这些土地用来建造普通多层住宅，每套90平方米，则可以满足32万人的居住需要。因此，大面积超豪华住宅、户有多套住宅和别墅需求，是推动多年来地价和住宅价格持续上升的重要原因之一。
如果到2040年时，中国城镇60%的居民有两套住宅，并且每套住宅为180平方米，这部分居民住宅用地需要4176万亩，比三口人一套人均40平方米住宅多用土地2784万亩。如果2040年有20%的城市居民居住在别墅中，每户三口人别墅用地按照0.5亩计算，仅居住别墅的居民用地就需要1.93亿亩。因此，如果中国住宅的持有成本非常低的局面得不到改观，如果大面积超豪华住宅、户有多套住宅和别墅需求过大得不到抑制，加之中国人口太多而土地太少，未来中国的房价还会持续快速上涨。
总之，可以得出结论，中国的房价太高，80%需要住房的居民买不起房屋，其深层次的原因是政府的土地供应行政制度、垄断性的卖地体制、地方政府的房地产财政和房屋的持有成本很低造成的。
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