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周天勇：中国财税关系格局严峻 或将暴发严重危机
发布时间：2007-07-24
来源网站：cecn 来源媒体：中国经济时报
点击次数：
【文章简介】
中央与地方最基本的经济政治关系是财政税收关系，其格局应当按照促进经济发展、明确各自事务、一级税源一级政权、减少转移支付体制成本、提高及保持税收效率等原则进行设计。从目前的体制和状况来看，中央与地方的财税关系中，中央集中过多，地方财税收入不稳定，许多市县级政府财政实际已经破产，中央向地方的转移支付成本高昂及漏损严重，这些问题如果不认真予以调整和解决，将会积累和暴发严重的经济、社会和政治危机。
从中央与地方财税关系存在的问题看，首先，财政总收入中中央的集中能力越来越强，集中比例越来越高，中央财政宽余、地方财政紧张、居民收入占GDP比重持续下降。20世纪80和90年代，中央财政占总财政的比重过低，形成了中央财政向地方财政借钱、中央权威受到影响的局面。对此，1994年进行了分税制改革，由于先是将最大税源增值税在中央与地方之间按照75∶25分成，并且其累积和环比机制形成财力加速向中央财政倾斜；一些地方企业所得税、个人所得税等等，先是地方征收，后来变成中央与地方共享，后来中央在共享税种的分配比例又调整加大。总的趋势，仅仅就中央与地方税收结构设计的机制来看，毫无疑问，其运行功能和结果必然是中央财政集中的力度越来越强。目前，地方财政收入比例从最高时的85%下降为目前的45%左右，而地方承担的事务却从40%上升到75%左右。2007上半年全国税收收入完成24947亿元，比上年同期增收5615亿元，增长29%，远高于居民收入的增长速度，其结果必然是中央税收在全部税收比重中持续提高，国家税收在GDP中的比重持续提高，居民收入在GDP中的比重则持续下降，长期下去，将形成中央财力雄厚而地方财力薄弱，并且国强民不富的局面。
其次，地方财税收入比例持续下降，收入来源不稳定，正规和稳定的税源趋于枯竭，收费罚款收入严重影响创业和就业，致使社会失业率越来越高，而且收费罚款养人、养人收费罚款导致机构和人员循环式恶性膨胀，格局是建设无资金、公共服务无财源，许多地方是吃饭养人型政府，如果清算显性和隐性债务，相当一部分市县政府实际上已经破产。财源上，中央政府基本靠税，地方政府主要靠出卖和乱卖土地，乱收费和乱挪用专项基金，这已经成了一个中国财政的定局。由于地方用45%的预算内财力来承担75%的事务实际上是不可能的，于是一是出卖土地获得财政收入，平衡财政缺口，越是东部地区，卖地收入占地方财政的比例越高，在1/3左右，全国卖地收入2006年估计在7000亿元左右，大部分没有进入预算。但是，规划建设的土地资源是有限的，并且18亿亩耕地红线也有很硬的约束，可能一任地方领导地多时、宏观调控较松时，卖地收入很多，财政状况很好，而另一任领导地少或者没有了，或者宏观调控较紧，地方财政来源就会急剧恶化。二是地方政府加大了收费的力度，将许多本来应当由财政预算承担的机构和人员的经费，让他们去收费，并且实行“收支两条线、超收奖励、罚款分成，收费罚款与机构及人员办公条件、工资福利等挂钩”的政策，逼迫他们减少对财政的依赖，反过来为财政创收做贡献。于是，几乎没有一个政府部门不收费，形成了大量的收费性行政、执法和司法机构和自筹经费的编制人员。2006年地方政府各部门所收的预算外收费和罚款估计高达12000亿元左右。其恶果是，重创投资创业，特别是中西部一些县域的个体户、微型企业和中小企业，基本上让政府各部门和行政性事业机构收费和罚款收垮了，极大地缩小了就业空间，使全国实际城镇失业率连年上升，2006年高达15%左右；另外，中小企业发育和发展艰难，中等收入人口规模过小，而失业率过高导致低收入人口和贫困人口过多，使基尼系数居高不下，社会不公日趋恶化。另外，群众对政府各部门和各行政性事业机构，利用公权，绞尽脑汁、想方设法、千方百计、巧立名目、局面失控、大肆收费，包括个别行政、执法和司法人员搭车吃拿卡要等等，怨声载道，十分不满。三是一些地方，为了平衡财政，挪用社保基金和住房公积金等，包括借债和变相借债来应付一般性预算的需要，使未来的养老等救命钱潜伏了巨额的资金缺口，地方财政也持续潜伏和积累着显性和隐性的债务风险，我个人估计，地方各级政府已经积累的显性和隐性债务，可能高达3万亿元—4万亿元左右。
从中央与地方财税关系存在的问题看，首先，财政总收入中中央的集中能力越来越强，集中比例越来越高，中央财政宽余、地方财政紧张、居民收入占GDP比重持续下降。20世纪80和90年代，中央财政占总财政的比重过低，形成了中央财政向地方财政借钱、中央权威受到影响的局面。对此，1994年进行了分税制改革，由于先是将最大税源增值税在中央与地方之间按照75∶25分成，并且其累积和环比机制形成财力加速向中央财政倾斜；一些地方企业所得税、个人所得税等等，先是地方征收，后来变成中央与地方共享，后来中央在共享税种的分配比例又调整加大。总的趋势，仅仅就中央与地方税收结构设计的机制来看，毫无疑问，其运行功能和结果必然是中央财政集中的力度越来越强。目前，地方财政收入比例从最高时的85%下降为目前的45%左右，而地方承担的事务却从40%上升到75%左右。2007上半年全国税收收入完成24947亿元，比上年同期增收5615亿元，增长29%，远高于居民收入的增长速度，其结果必然是中央税收在全部税收比重中持续提高，国家税收在GDP中的比重持续提高，居民收入在GDP中的比重则持续下降，长期下去，将形成中央财力雄厚而地方财力薄弱，并且国强民不富的局面。
其次，地方财税收入比例持续下降，收入来源不稳定，正规和稳定的税源趋于枯竭，收费罚款收入严重影响创业和就业，致使社会失业率越来越高，而且收费罚款养人、养人收费罚款导致机构和人员循环式恶性膨胀，格局是建设无资金、公共服务无财源，许多地方是吃饭养人型政府，如果清算显性和隐性债务，相当一部分市县政府实际上已经破产。财源上，中央政府基本靠税，地方政府主要靠出卖和乱卖土地，乱收费和乱挪用专项基金，这已经成了一个中国财政的定局。由于地方用45%的预算内财力来承担75%的事务实际上是不可能的，于是一是出卖土地获得财政收入，平衡财政缺口，越是东部地区，卖地收入占地方财政的比例越高，在1/3左右，全国卖地收入2006年估计在7000亿元左右，大部分没有进入预算。但是，规划建设的土地资源是有限的，并且18亿亩耕地红线也有很硬的约束，可能一任地方领导地多时、宏观调控较松时，卖地收入很多，财政状况很好，而另一任领导地少或者没有了，或者宏观调控较紧，地方财政来源就会急剧恶化。二是地方政府加大了收费的力度，将许多本来应当由财政预算承担的机构和人员的经费，让他们去收费，并且实行“收支两条线、超收奖励、罚款分成，收费罚款与机构及人员办公条件、工资福利等挂钩”的政策，逼迫他们减少对财政的依赖，反过来为财政创收做贡献。于是，几乎没有一个政府部门不收费，形成了大量的收费性行政、执法和司法机构和自筹经费的编制人员。2006年地方政府各部门所收的预算外收费和罚款估计高达12000亿元左右。其恶果是，重创投资创业，特别是中西部一些县域的个体户、微型企业和中小企业，基本上让政府各部门和行政性事业机构收费和罚款收垮了，极大地缩小了就业空间，使全国实际城镇失业率连年上升，2006年高达15%左右；另外，中小企业发育和发展艰难，中等收入人口规模过小，而失业率过高导致低收入人口和贫困人口过多，使基尼系数居高不下，社会不公日趋恶化。另外，群众对政府各部门和各行政性事业机构，利用公权，绞尽脑汁、想方设法、千方百计、巧立名目、局面失控、大肆收费，包括个别行政、执法和司法人员搭车吃拿卡要等等，怨声载道，十分不满。三是一些地方，为了平衡财政，挪用社保基金和住房公积金等，包括借债和变相借债来应付一般性预算的需要，使未来的养老等救命钱潜伏了巨额的资金缺口，地方财政也持续潜伏和积累着显性和隐性的债务风险，我个人估计，地方各级政府已经积累的显性和隐性债务，可能高达3万亿元—4万亿元左右。
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