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- 专家:矿产资源产权制度与开发补偿机制需再改革
- 来源：中国经济时报 发布日期：2009年12月16日 14:39
- 矿产资源开发的补偿机制要解决两大问题，一是对引发的生态环境破坏进行横向补偿，二是对未来不可再生资源的稀缺而进行纵向补偿。中央政府所掌握的矿产资源补偿费收入没有涉及到矿产资源开采过程中的大量外部性影响的矫正，从各地情况看，根本谈不上用于外部性补偿或资源稀缺性补偿。
一个完善的矿产资源产权制度与开发管理体制，需要实现两大目标，一是矿产资源有偿取得，其中的“有偿”，还要区分矿业权特许权即mining title 或 mining right有偿和资源产权即mineral property有偿；二是矿产资源开发的外部性得到补偿，主要是对生态环境破坏的补偿，其次是资源稀缺性得到补偿，或者说资源使用在代际之间得到“公平的分配”。
矿产资源产权制度与开发补偿机制改革以后，需要使资源品的价格反映如下五类因素：第一类是矿山企业的开采成本，其中包括三项：当期直接支出；矿山安全支出；资源枯竭转产支出。第二类是国家对矿产资源拥有的产权。第三类是国家对矿山开采的行业特许权使用费。第四类是资源开发过程中的外部成本，主要是生态环境保护。第五类是资源的稀缺性，即资源的供应安全。
一、现行矿产资源有偿使用制度改革，解决的主要是矿山开采行业特许权有偿问题，而未涉及国有产权问题
2006年9月，国务院批复同意了财政部、国土资源部和发改委制定的《关于深化煤炭资源有偿使用制度改革试点的实施方案》以下简称《方案》，先从煤炭行业开始，选取山西等8个煤炭主产省(区)进行煤炭资源有偿使用制度改革试点。
此前企业无偿占有属于国家出资探明的煤炭探矿权和无偿取得的采矿权也要进行清理，并在严格依据国家有关规定对剩余资源储量评估作价后，缴纳探矿权、采矿权价款。对一次性缴纳探矿权、采矿权价款确有困难的，《方案》还规定经批准可在探矿权、采矿权有效期内分期缴纳。
《方案》指出，此前经财政部、国土资源部批准已将探矿权、采矿权价款部分或全部转增国家资本金的，企业应当向国家补缴价款，也可以将已转增的国家资本金划归中央地质勘查基金(周转金)持有。此后新设煤炭资源探矿权、采矿权，其价款一律不再转增国家资本金，或以持股形式上缴。《方案》还提出要适当调整煤炭资源探矿权、采矿权使用费收费标准，建立和完善探矿权、采矿权使用费的动态调整机制。由此也可以看出，有关部门对矿业权价款和矿业权的使用还是按照行业特许权看待的，即属于mining title 或 mining right，并没有将其直接理解为矿产资源产权，不属于mineral property。
对矿业权价款收入在中央和地方财政之间的分成比例，《方案》规定中央20%、地方80%。价款收入用途则按照“取之于矿、用之于矿”的原则，中央分成部分主要用于补充中央地质勘查基金(周转金)；地方分成部分除用于国有企业和国有地勘单位矿产资源勘查外，也可以用于解决国有老矿山企业的各种历史包袱问题。而从矿业权价款及其使用费收入的使用情况看，它们既难以体现国家对矿产资源的产权收益不入一般预算，也难以形成有效的补偿，因为这部分资金在多数地区仅够维持管理机构或勘探机构的日常开支。
在微观层面上，我们从矿产资源开采企业的经营损益中可以发现，现行体制下矿产资源开发企业成本中，国有产权是缺失的。因法律上导致矿产资源国有产权缺失，矿山开采者从财务上无须支付这部分成本。这导致企业成本虚减，企业利润虚增，通常所说的矿老板“暴富”之因，即在于此。至于其中国有产权收益是由矿老板独享还是与地方政府分享，甚至是否流入腐败者腰包，则可以从近年来资源富集地区的财政收入、涉矿腐败大案要案中去观察。
二、现行资源开发补偿机制改革中，补偿数量与标准仍缺乏严格的设计和法律规定
经济学意义上的补偿，是因为经济主体之间存在权利的相互性，某一主体所产生后果正的或负的并不由其完全承担，而可能由他人分担。这样要么受益者对受损者的福利损失进行补偿，要么潜在的受损者为避免福利损失，而对潜在受益者进行补偿。
所谓权利的相互性，即微观经济学中的外部性。环境破坏通常成为负外部性的例子。按照科斯开创的产权经济学中权利相互性观点，要么开采者无权采掘，若要开采，采掘者应向受损居民作出补偿；要么开采者有权采掘，矿区及周边居民为避免自身受损，而对开采者因放弃采掘所导致利益损失作出补偿。这种因权利相互性而产生的补偿属于外部性补偿。
对于不可再生的矿产资源来说，权利的相互性还存在代际之间，即当代人对不可再生资源的使用导致后代人未来对这种资源拥有量的减少。当代人不能因为后代人尚未有机会表达其主张而剥夺其对不可再生资源的拥有权。因此，当代人开采矿产资源，还要对后代人进行补偿，此即资源稀缺性补偿。补偿的形式可以某矿产资源储量，结合当前采矿速度和可开采时间，以某一水平的贴现率计算的租金，积累一种代际分配基金。这种租金可称为“霍特林”租金Hoteling1931。
也就是说，矿产资源开发的补偿机制要解决两大问题，一是对引发的生态环境破坏进行横向补偿，二是对未来不可再生资源的稀缺而进行纵向补偿。
但目前的矿产开发补偿中，存在的问题主要是：
首先，按照规定，征收矿产资源补偿费的目的是“为了保障和促进矿产资源的勘查、保护与合理开发，维护国家对矿产资源的财产权益”，这似乎更多地考虑了矿产资源稀缺性补偿，甚至国有矿产资源产权的维护，而对矿山开采导致的环境生态影响补偿的精神并未体现。也就是说该项收费制度的立法意图是不明确的。
其次是费率水平过低，根本无法体现矿产资源稀缺程度，而且计征依据为已采产品销售收入而非矿产储量，缺乏制约浪费和破坏式开采的作用。矿区水土治理、生态恢复、移民、居民生活救助和就业安置等，绝不是区区几十亿元补偿资金可以胜任的。根据规定，这项收入在中央和地方之间按照一定比例进行分成，其中，中央与省、直辖市的分成比例为5∶5，与自治区的分成比例为4∶6。目前对于中央政府掌握的这部分资源补偿费收入，只是通过财政部和国土资源部的部门规章形式进行规范，这就是2001年颁布的《矿产资源补偿费使用管理办法》。事实上，中央政府所掌握的矿产资源补偿费收入也没有涉及到矿产资源开采过程中的大量外部性影响的矫正。从各地情况看，根本谈不上用于外部性补偿或资源稀缺性补偿。
三、抓住机遇加快立法，推进矿产资源产权制度与开发管理体制改革
第一，加快推进国有资产全面保护的立法。本次山西省煤炭行业整合，其直接目标是解决煤炭开采规模化、安全化问题，但涉及到的利益分配纠纷则充分暴露了我国矿产资源产权制度中的诸多问题。应以此为契机，对自然资源类国有资产进行立法论证。自然资源类国有资产立法内容应主要解决两大问题：
首先是调整资源类国有资产产权的行使方式。我国自然资源类国有资产产权，当前主要是由国土资源部门行使的。这部分资产及其收益，与全国每年财政收入相比为数甚至更为庞大，但长期得不到全社会足够的重视。国土资源部门作为行业管理部门，能否同时代表国家作为自然资源的产权主体，是一个需要认真研究的问题。对这部分国有资产，国资委、财政部、国土资源部等部门如何划分权责，应尽快展开论证。
其次是处理好中央与地方矿产资源权益分配关系。无论城市国有土地还是矿产资源，产权的行使和收益如何在不同级次政府之间分割，涉及到财政体制问题。在宪法规定框架内，通过财政法、土地管理法和矿产资源法的修订，界定政府间对资源类国有资产产权安排，应该成为今后我国社会主义市场经济体制的重要内容。对此问题不能再回避，而需要拿出勇气真正面对，或至少积极推进相关探索工作。
第二，尽快修订《矿产资源法》。在现行制度框架内，首先，修订《矿产资源法》，就矿业权和国有矿产资源产权进行区分，以将宪法规定的国有产权落到实处，阻止国有资产流失。其次，现行法律在资源开发补偿方面也缺少调整矿权与地权关系的内容。比如在集体土地范围内采矿，该集体有没有优先取得矿业权的权利、土地所有权人和采矿权人利益如何兼顾保护等，尚缺乏法律规范。
第三，主法和配套法规需要合理配置。《矿产资源法实施细则》与《矿产资源法》不配套，法律缺少对一些基础性法律概念的约定和表述，而实施细则和办法中的约定和表述不准确、不正确和不权威，造成法律与行政法规相比在内容上出现“弱法强配套”现象。
第四，关于矿业权交易的内容亟待补充，原来严格限制矿业权交易的内容需要改变。随着社会主义市场经济体制的建立，矿业权交易市场逐步形成，但因缺乏立法规范，只能参照其他产权交易办法来运作，而一般产权交易办法不能正确反映矿业权的特性，由此产生矿产交易的“灰色地带”甚至“黑色地带”。
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