国土资源部日前正式发布39号令。这一文件针对以往土地转让过程中的灰色地带，给出了目的性极强的防治措施。但该政令在打击大规模囤积土地、防止房地产开发市场出现垄断方面，仍存在部分不足。

三进步意图明确

首先，39号令把住了开发商支付土地出让金的关口，有助于规范土地招拍挂行为。

过去的三年多时间里，由于没有对土地出让金何时支付进行精确规定，绝大多数开发商几乎都能通过少量支付出让金的办法获得大块土地，并用土地杠杆质押贷款，用土地杠杆来撬动银行资金滚动开发，对开发商暴富与推高房价提供了最核心的条件。由此“地王”纷纷露脸，大量土地出让了却不开发，用于制造提高房价的紧张空气。

其次，39号令有利于抑制土地出让中的腐败行为。

过去的几年中，由于缺少相关措施规范，许多地方的土地招拍挂转让中存在着操纵投机、合谋暴利与贿赂公行的问题。比如，有意把地块转让的面积做大，把转让总额做大，以此阻止中小房地产开发商参加招拍挂，使得少数几个大开发商支配市场，甚至个别开发商完全控制市场。在招拍挂完成后，交纳多少出让金成了腐败官员在私下时与开发商讨价还价的行为，大量的腐败案例从此滋生。

第三，这一政策明确地传递了政府的房地产宏观调控政策信号，有利于高居不下的房价向理性回归。

房地产调控的目的，是抑制投机，打击囤积居奇、哄抬房价的行为，政府信号清晰，开发商曲解、化解都不可能，这既是对许多开发商白手拿地、套地行为的强有力的抑制，也向全社会传达了政府关注民生、力降房价的政策导向，有利于减少炒作、理性购房。

三不足未竟全功

但是，高速发展的房地产市场给规范有效的管理带来了很大难度，39号令也无法兼顾到所有方面，并在某些方面存在一些不足。

第一个不足是，未能就70%的广大中低收入阶层的住房实现途径作出更有操作价值的决策。

第二个不足是未对房地产招拍挂行为的市场后果进行调控，有可能导致极少数大开发商独占市场，垄断开发，垄断房价。

众所周知，在招拍挂过程中，巨大的地块的出让总价已经把90%的中小开发商排除在外，近些年中房价暴涨，大开发商已经拥有了巨大的经济实力。39号令并未兼及这一事实，可能助涨房地产市场的垄断行为，富者更富，中小开发商无立锥之地。

第三个不足是对闲置囤积土地的开发商的制裁措施到位不够，缺少力度，不温不火。

众多调查表明，许多开发商拥有的土地10年都开发不完，越是声称土地供应严重紧张的城市，越是有大量的土地在牢牢地囤积在开发商手中。39号令对于大量囤积土地的行为，并未做出有效的约束和制裁。

五建议再接再厉

针对39号令的落实和后续工作，笔者有五项建议。

一是要采取有效措施，避免土地向大开发商集中的现象。建议由政府组织统一规划，然后拆小出让地块，保证中小开发商有地可开发，形成健康的房地产竞争市场。甚至单幢楼的土地也可作为出让单元，这样可以出现一块土地中多个开发商同时开发，形成及时的足够的供应量，减少地块抛荒的问题。

二是防止土地供应一刀切式地收紧。笔者认为，18亿亩的土地红线，指的是耕地，不是非耕地，目前城市及其周边有大量非耕地。同时，城市化进程加快，说明土地利用效力提高，可节约耕地面积在扩大。

一个家庭，在农村，要占用土地300到500平方米，到中小城市只有50到60平方米，到大城市只有15到20平方米。城市集中了相关的经济资源，具有高效率；因此应放开城市土地供应，同时加快闲置土地的复垦与转让。

三是土地增值税的征收应加大力度，强化执行。今年前些时候，部分省市出台了征收土地增值税，税率仅为3%，力度如同毛毛雨。相比之下，韩国政府对住房获得的效益增收60%的相关税收，而且是指全部收入。

四是建议国土资源部要进一步努力，不要做形象工程，不要像个别部委在两会前来点内容，以便在两会上众多代表的评议中获得高分，会后就慢慢吞吞，成效甚少。

五是管住官员的嘴。近几年来，有些官员公开为开发商造势，在房地产开盘与房地产论坛上不少见国土官员的身影。有的为房价飙升作说客，有的甚至背离国务院政府工作报告精神乱说一通。比如，中国应当有70%的人租房就是突出的奇谈怪论。

□李开发（中国管理科学研究院 研究员）

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