袁东中央财经大学教授

围绕本次“特别国债”的“特别”之争，无非就是为了转变外汇储备管理经营方式，为了更加积极地管理一部分流动性要求不高的外汇储备，进而将这部分外汇储备转到国家外汇投资机构中而已。既然这是核心与最终目的，如果本着降低成本提高效率的原则行事，那么，由央行将其持有的这部分外汇直接委托给国家外汇投资公司，不就可以了吗？

特别者，不一般也，即不按一般程序办理，或者简化程序，甚至不走程序。问题是，“特别”得有助于增加国民福利，至少不能只是为了少数非弱势团体的利益。如果达不到如此效果，那重大“特别”政策，可真得谨慎再三。而且，即便能有较好效果，如果经常“特别”，也可能收一时之效，未见得长期有利。

全国人大常委会审议的由财政部发行15500亿元“特别国债”，所筹资金用于向央行购买官方外汇储备，注入即将成立的国家外汇投资公司。这可不是首次在国债上“特别”了。1997年就发行过2700亿元“特别国债”，当时是用于为四家国有商业银行补充资本金。

这次提请审议特别国债之所以“特别”，从“议案”和此间财经界观点看，主要体现为以下几点：一是年中突然决定，不可能经过每年一次的“全国人民代表大会”审议，只得由“常委会”代劳，算作“预算追加”；二是用于购买央行持有官方外汇储备———“有利于降低外汇储备规模”；三是替换央行对冲因外汇储备不断扩大而增加的货币———“有利于抑制货币流动性”进而“有利于促进财政政策与货币政策的协调配合”；四是财政部购得的外汇可算作名正言顺的国家资产，即可注入国家外汇投资经营机构，以求更积极管理外汇储备。有学者佐证说，这样将有利于减少“外汇占款”，抑制“流动性泛滥”，并且对财政部来说，这部分国债是有相应等值盈利性资产对应的，因而属于自我清偿性质，不但不会扩大国家债务规模，甚至建议将其不列入国家债务预算之内，因为“无论其规模如何，都不会增加政府债务”，并举例说日本也是这么做的。

但我认为，这种“特别”有增加环节、加大成本的非上策选择之嫌，并含有上次专栏中我分析到的“部门不协调”的影子。大致的理由如下：

其一，不管将发债所筹资金拿去干什么，都抹不掉其国家债务的性质，因而必须作为国家债务列入国家预算，但问题是如何编列？因为不管是一次发行还是多次发行，这15500亿元可不是小数，相当于去年全国财政收入的近四成。任何债务资金支出都对应着相应的资产，即使用于纯公共消费性质的“行政事业支出”，对应的也是维持政府机器运转所需的“人头与办公资产”。笔者不知持不列入预算不增加政府债务观点的学者，依据是什么？