美对华反补贴动机复杂三大因素制约争端激化

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美对华反补贴动机复杂三大因素制约争端激化

2007年04月18日 11:22

梅新育

    4月10日，美方将中国知识产权和出版物市场准入问题诉诸WTO争端解决机制。而这距美国发难中国铜版纸仅仅两周时间。美国时间3月30日，美国商务部长卡洛斯古铁雷斯一纸对中国适用反补贴法的声明，标志着美国不对“非市场经济国家”出口商品征收反补贴税的判例正式终结，开创了美国对“非市场经济国家”征收反补贴税之先河。

    虽然纸品贸易在我国出口总额中所占比例不大，铜版纸又是其中的一小部分，但此次初裁无异于打开了潘多拉的盒子，其可能引发的连锁反应不可忽视。

    纵览反补贴实践的发展历程，美国这项将给正常中美贸易带来极大干扰的决策并不十分令人惊奇，而这项决策本身又是在重重政治动机下作出的。

    反补贴意在遏制中国出口

    美国对华反补贴政策的发展演变有迹可循。

    1986年，美国联邦上诉法院在乔治城钢铁公司诉美国案中的判决奠定了美国对非市场经济体出口产品不适用反补贴税的理论依据。正因如此，虽然反补贴案件数量在世贸组织争端解决机制中与反倾销案件数量大致相当，在各类案件中数量位居第二，且反补贴工具的使用者集中于美国、欧盟、加拿大等发达国家，在1995～2004年间全球共计176起反补贴调查中，美国、欧盟、加拿大发起者为128起，占总数的73%；美国一国发起70起，占40%，但是，由于主要贸易伙伴长期未承认中国的市场经济地位，中国出口商品很少遭受反补贴争端困扰。

    然而，当反倾销、技术性贸易壁垒、汇率压力、知识产权等工具都不能遏止中国出口的高速增长之后，美国部分产业和有关政客萌发了以反补贴工具打击中国出口的强烈冲动。

    早在1991年，美国拉斯科公司就针对中国电风扇提出了反补贴申请，美国商务部虽没有通过该公司的申请，但却提出了非市场经济国家中市场导向型产业可与反补贴兼容的论点。十余年后，加拿大于2004年9月10日、24日和2005年2月16日分别对中国户外烧烤架、钢铁紧固件和复合地板征收临时反补贴税，这是外国首次对中国商品实施反补贴措施。美国众议院也于2005年7月27日以255:168票通过《美国贸易权利执行法案》，其主要内容为准许对来自非市场经济体的进口适用美国反补贴法，该法案发起者毫不讳言其本来目的就是针对中国商品，对华反补贴山雨欲来。

    2006年10月，美国俄亥俄州NewPage纸业公司要求美国政府对中国纸业企业进行反补贴调查，并对从中国进口的铜版纸课征近100%的反倾销税，挑起了这场争端；今年2月2日，美国贸易代表施瓦布宣布，美国已向WTO提出申诉，指责中国为国内制造商提供补贴以刺激某些行业的出口；直到现在古铁雷斯发表声明对中国适用反补贴法。

    背后有深刻的政治动机

    对中国动用反补贴意味着美国开创了对“非市场经济国家”征收反补贴税的先河。究其动因，经济因素仅仅是美国决定改变一项长期政策的基础因素，而政治动机对这项决策的直接影响要大得多。这种政治动机表现在三个层次：

    第一，在美国国内政治生活中，一些政客们需要满足贸易保护主义集团的要求。

    第二，鉴于布什已经因为伊拉克战争而深陷泥潭，为了赢得大选，民主党议员及有连任压力的行政部门纷纷以“敲打中国”为“卖点”，此时宣布对中国适用反补贴法打着深深的选举烙印。

    而第三个层次的政治动机则相当“深远”：有海外舆论分析指出，美国统治集团、至少是统治集团中的一部分势力希望借助贸易保护主义手段打击中国核心产业部门，削弱中国执政党和政府对经济社会稳定性的控制能力，并诱导、胁迫中国新的领导集体服从美国。正如美国《基督教科学箴言报》文章所说的那样：“对今天的中国进口产品征收更多的美国关税可能将有助于说服未来更年轻的领袖：中国需要更多的经济和民主自由。”

    反补贴的动因，部分是由于美国一贯的霸权主义作风，部分是其贸易保护主义背后的政治动机，因而在美国提出的指控中，事实往往不太准确，甚至出现“硬伤”。在世贸组织框架下与美国就中国钢材等产品出口开展的反补贴磋商中，中方就发现美方指责中国的某些所谓“补贴”项目在中国的实践中早已不存在。

    三大因素制约争端激化

    尽管某些美国政客们如意算盘打得很好，但事态未必能够按照他们所希望的走向发展。客观来看，也有几项因素制约美国对华反补贴争端升级激化：

    首先，美国金融服务业不希望中美贸易争端妨碍其跻身飞速发展的中国金融服务市场。中国金融服务市场正面临着前所未有的大发展，美国金融服务业正迫切希望进入这个最有潜力的市场，中美两国如果在货物贸易上的争端过度激化，势必将影响他们进入中国市场。在3月27日的美国参议院听证会上，从事退休金和资产管理业务的PrincipalInternational公司董事长兼总裁索伦森倡议“与中国进行接触，特别是在金融服务领域……如果我们把精力放在这方面的话，美国在这个领域的顺差将会大幅度增长。”

    其次，在货物贸易领域，中美经贸早已形成你中有我、我中有你的格局，若爆发贸易战对于美国上游企业决非福音。比如，通用、波音、沃尔玛等众多企业巨头要么很大比例的生产在中国国内进行，要么很大部分货源来自中国，要么很大一部分利润来自中国业务，美国挑起贸易争端难免自伤。在纺织品、家具等众多中国出口商品的争端中，人们已经看到了这一点；在纸品贸易中，还将看到这一点。就纸业而言，中国与美国之间的分工是森林资源丰富的美国向中国出口纸浆和废纸，中国用这些原料造纸和生产纸制品，然后销往包括美国在内的世界各国。根据中国海关统计，2006年中国从美国进口“纸及纸板；纸浆、纸或纸制品”5.45亿美元，对美国出口“纸及纸板；纸浆、纸或纸制品”10.80亿美元，就体现了这种分工关系。

    因此，若真爆发贸易战，也将伤及美国上游企业。古铁雷斯的声明导致美国金融市场大幅波动，在纽约上市的中资企业股价一泻直下，道琼斯工业平均指数也一度跌逾百点，收盘下跌42点；美元兑日元急挫逾0.5日元；一些分析人士甚至将中美贸易战威胁列为二季度美股走势最大风险之一，就充分说明了这一点。

    第三，美国在华企业不希望发生贸易风波，而使其也受到冲击。在中国出口总额中外资企业占据了半壁江山，在华外资企业出口倾向也极为突出，出口占其营业收入总额比重通常超过70%，甚至接近100%，中国对美出口有相当一部分属于外资企业出口，包括美资企业对母国的出口。根据美国商务部2005年4月12日发布的进出口关联贸易(指美国母公司与海外子公司之间的贸易)统计报告，1992～2004年，关联贸易在美国自华进口中所占比重从10.5%一路上升到27.1%，在美国对华出口中所占比重从4.9%上升到14.2%，不属于公司内部贸易的在华美资企业对美出口还不包括在内。此次美国对华反补贴案中受创者就包括外资企业。这样，美国采取的保护主义措施将波及在华投资的本国企业和第三国，进一步提高了保护主义措施的成本。

    因此，即便从美国经贸利益出发，对其最有利的办法亦不是将争端过度激化，而是将其控制在一定程度以内，以避免代价过大。正是在3月27日的美国参议院听证会上，与会者虽立场观点南辕北辙，但一个基本的共识是美国应把双边经贸问题提交给国际贸易组织仲裁，而不是试图通过双边途径来解决。无论是参议院金融委员会资深共和党成员、前委员会主席格拉斯利，还是索伦森，还是知名学者、哥伦比亚大学经济学和法学教授巴格瓦蒂都要求与中国接触来解决问题，而非冲突。甚至古铁雷斯本人在发布反补贴决定时也仍然表示愿意与中国政府谈判。

    可见，这场争端应该还是在可控范围内。当然，美国决策者们之所以作出上述温和表示，也有可能是在采取“温水煮青蛙”的策略，究竟是哪一种情况，还需要我国有关部门根据其掌握的信息进一步判断。在美国已经迈出第一步的情况下，中国方面将如何应对令人关注。直接的办法当然是有关企业赴美国起诉，但这种方法的弱点是游戏规则掌握在对方手里。因此，仅仅适用这项方法还不够，还需发起美国的自由贸易主张者和受益者们共同努力。在必要情况下，也不宜完全排斥采用对等的贸易措施。

来源：瞭望新闻周刊

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