全面理解“十一五”的区域政策

记者：《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》(下文简称“十一五”规划建议)，把统筹区域协调发展作为一个必须坚持的原则，并专门列出一个部分阐述“促进区域协调发展”。可见区域协调发展问题已经成为“十一五”期间的一项重要任务。各位专家都是长期致力于中国区域发展理论与实践研究的，有的还是国家“十一五”规划专家组的成员，你们认为应该如何理解“十一五”期间的区域政策？

杜平：“十一五”规划建议中关于“促进区域协调发展”的表述有一个很大的变化，我把这种变化归纳为“四个板块、四类功能区、四种机制”。

所谓“四个板块”，即“十一五”规划建议中表述的“继续推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展”。值得关注的是，“十一五”规划建议明确地提出了西部、东北、中部、东部等区域的发展方向和重点，这种变化透出两种政策导向：一是东部、中部、西部、东北4个区域都应发挥自身优势，做好自己该做的事情；二是国家继续在经济政策、资金投入和产业发展等方面，加大对中西部地区的支持。

所谓“四类功能区”，就是“十一五”规划建议中表述的“各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局。”我认为，按照“优先开发、重点开发、限制开发和禁止开发”的分类，根据不同区域的功能定位实施不同的区域政策，是一个很大的进步，表明我国区域发展战略出现了从“切块式”发展向更加讲求科学性、合理性转化的趋势。

对于这“四类功能区”要把握两点。第一是对各主体功能区要有不同的评价标准。譬如对禁止开发的生态区就不要把GDP当成衡量标准，这样地区的GDP可以是零增长甚至负增长；对于优先开发地区也不能光看GDP，要考核其人均收入增长。第二是要实施功能性经济政策。现在纳入考虑范畴的有财政政策、税收政策，今后也许还需要纳入投资政策。

所谓“四种机制”，指的是“十一五”规划建议中提出“健全区域协调机制”，并把这种协调机制明确细分为“市场机制”、“合作机制”、“互助机制”、“扶持机制”。前三种机制强调的是区域之间的关系，是以市场为基础的，而扶持机制，则强调的是“按照公共服务均等化的要求，加大国家对欠发达地区的支持力度”。

总之，“十一五”规划建议给我们描述了一个新的区域经济的战略，政策导向，甚至包括国家调控方式。

杨开忠：“十一五”规划建议透露出一个重大的信息，就是我们的区域政策模式发生了4个重大转变。

第一个重大转变，是由平衡抑或不平衡的区域发展政策向把全国作为一个相互联系、相互依赖的整体进行统筹的一体化的区域发展政策的转变。

一方面，随着全国统一的交通运输体系发展和商品经济发展，我国地区之间的投资、生产、贸易、消费联系越来越强了，一个地区的兴衰越来越直接或间接地、较大规模地影响别的地方发展；这为区域政策转向把全国作为一个统一的多区域整体进行统筹提供了客观的生产力条件和要求；另一方面，市场经济体制的进一步建立健全，也需要进一步打破区域壁垒，把一体化作为区域政策的基础，这为区域政策转向统筹的一体化区域政策提供了体制条件和要求。因此，实现区域政策从传统的平衡抑或不平衡模式转向统筹的一体化模式是我国经济和社会发展的要求。这个转变不仅表现在提出必须促进城乡区域协调发展，而且突出表现在“十一五”规划建议提出的“四种机制”，首先最重要的是全国统一的市场机制，然后是区域合作机制和互助机制，以及扶持机制。如果说扶持机制在资源配置上带有一定平衡导向的话，其他三种机制，都是推动全国区域经济一体化的，以最大限度地发挥各个地方的优势。

第二个重大转变，是由过去的重在地区之间资源配置的区域政策转向重在培育区域竞争优势。如何提升区域竞争力不仅成为区域发展的头等大事，而且也成为提升国家国际竞争力的重大问题。为了适应和驾驭这种趋势，我国区域政策转向了着力培育和提升各个区域竞争力。因此，“十一五”规划建议提出坚持推进西部大开发、振兴东北地区、促进中部崛起、鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略。

第三，转向经济、社会、生态协调的区域政策。“十一五”规划建议从经济、社会、生态协调发展的高度，提出了空间成长管理思路，具体表现为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类主体功能不同的区域划分取向。这是一个重大创新。可以预见，下一步就是要沿着“定区位、定性质、定规模、定时序”四个方向来深化落实。这牵扯到一系列的问题，关键是空间尺度的选择。如果我们把这四个方向深化落实了，我们注重空间成长管理的新的区域政策，就能够真正发挥它的效用。

第四，从单纯侧重陆地向陆地和海洋协调发展区域政策转变扩展。“十一五”规划建议在促进区域协调发展中，明确提出“积极发展海洋经济”。这标志着我国开始把海洋纳入区域协调发展的总体格局当中。

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