英国变革频率管理向市场化方向演进

　　信息产业部电信研究院 王映

　　频率资源在电信业务和电信网络中是一种重要的资源投入，不仅在固定和移动通信中使用，而且在电视和广播中使用。在每一种应用中，频率都比其他资源相对更为重要。因此，对频率资源进行有效管理是保障公众和电信消费者利益的表现，同时也是确保频率资源持续使用的需要。本文主要讲述英国Ofcom对频率资源管理方式的变革，文章所指的频率资源主要是指用于通信的频率。

　　一、英国旧的频率管理方式——以“命令和控制”为主要特点

　　历史上，英国对频率资源有着非常具体全面的管制措施。在旧的管制方式下，频率管理者既决定频率的使用范围又决定频率的使用者。这种管制方式以“命令和控制”为主要特点，市场因素几乎不起作用，主要的政策措施包括以下内容。

　　-在频率牌照中详细规定频率的使用目的，在有些情况下对使用的技术也要进行规定。详细的技术限制阻碍了频率资源的其他用途。

　　-牌照持有者没有权利对牌照进行交易或移交第三方使用。

　　-当频率需求超过频率供给时，国家通常采用竞争方式(如选美)发放新牌照。

　　“命令和控制”方式有悠久的历史渊源，在许多情况下是非常成功的。在20世纪，频率通过这种方式在私有和公共部门中得到广泛使用，为广大公众和消费者带来了巨大利益。然而这种方式只是在频率供需平衡和公共部门主导的情况下较为适用。由于频率需求和使用者相对较少，频率管理者能够识别频率的最佳用途，因此对频率分配能够进行有效决策。

　　然而，目前环境发生了变化。随着经济和技术的发展，频率的应用范围逐渐扩展，并由此导致了频率供需不平衡的矛盾加剧。因此，频率管理方式应该适时而变，采用市场化的频率管理机制。

　　采用市场化的频率管理机制也已经成为国际趋势。美国、

澳大利亚、新西兰等国家在采用市场化机制方面已经迈出了实质性步伐。在欧洲，频率交易和频率自由化正在引起人们的关注。欧盟内部成立了无线频率政策工作小组，对频率交易也有自己的观点，认为频率交易制度是有益的，倾向于阶段性引入该制度。由于频率交易制度具有灵活性、技术中立、鼓励创新的特点，因此如果能够在欧盟范围内使用将确保经济和社会利益最大化。

　　英国引入市场化的频率管理机制始于1998年引入行政激励定价方式(Administrative Incentive Pricing，AIP)，这种方式试图通过牌照费用反映频率的经济价值，鼓励频率资源的有效使用。2000年，英国又采取了进一步措施，即首次采用了拍卖方式分配频率。

　　2002年，英国的MartinCave教授向政府提交了一份报告，认为英国需要从根本上改变频率管理方式。这份报告被政府采用，并在一定程度上促进了2003年英国《电信法》的出台。2003年《电信法》确定了Ofcom的频率管理框架。

　　MartinCave教授的报告提出了许多改变频率管理方式的途径，但主要思路是加强经济手段的应用，以确保频率使用效益最大化。具体讲，频率管理的经济机制主要包括频率交易制度、频率自由化、闲置频率的拍卖制度。

　　二、市场化的频率管理方式

　　Ofcom认为如果市场力量在频率分配中的作用较大，那么频率资源的管理将更加有效。Ofcom认为市场化的管理方式可以达到以下目标。

　　-提升频率的使用效率：允许频率使用权转移和由最需要频率的人来使用就能达到这一目的。

　　-促进竞争：通过市场化的方式增加可使用的频率资源，并且将它们用于最需要的业务中。

　　-促进经济创新：更多的使用者进入市场和提供新业务就能够实现创新。

　　市场力量在决定频段范围和频率使用者时都将扮演重要的角色，但是这并不意味着旧的“命令和控制”方式将不再起作用，而是旧方式的作用范围将受到限制。

　　实施新的管理方式将造成频率的管制放松，以前许可证中的一些限制条件将被取消。新的市场化管理方式主要通过三项政策来实施：频率交易制度、频率自由化、促进不使用的频率向市场释放。

　　1.频率交易制度

　　频率交易制度允许许可证规定的频率使用者的权利和义务实现转移，即通过市场而不是管制者来决定频率使用者。频率交易可以实现有限的频率资源使用效益的最大化。实施频率交易制度主要包括以下因素：

　　-制定交易管制政策，授予各类许可证中的频率使用权利和可转移的权利；

　　-修订一些许可证条款，明确在什么情况下Ofcom可以收回许可证，明确Ofcom在各种情况下需要做出哪些申明；

　　-建立频率移交程序，但是要在Ofcom同意交易的情况下；

　　-对于建立频率交易制度是否会影响不涉及频率的许可证进行研究；

　　-继续使用AIP；

　　-公布频率交易发展的相关信息。

　　2.频率自由化

　　在旧的频率管理方式下，Ofcom对频率的使用进行了详细规定，例如一定频段内使用的技术和提供的业务种类。在市场化的管理方式下这些限制将被取消，而是让市场决定某段频率的最佳使用方式。

　　频率自由化意味着取消许可证中对应用技术和用途的限制，除了在一些特殊情况下为提高管理效率而做出的限制。但是也会存在一些必要的限制条件，如符合国际惯例，确保临近频段内的使用者不受到干扰等。对应用中采用技术的限制肯定是要取消的。

　　Ofcom实施频率自由化政策主要通过以下方式：

　　-2005年首先公布了一些自由化措施，并且明确了以后将要采取哪些实施步骤；

　　-考虑牌照持有者改变频率用途时对牌照做出的变更；

　　-对现有的各类牌照进行修订，取消使用和技术方面的限制条件；

　　-向牌照持有者公布一些原则，指明Ofcom的介入程度，即在什么情况下Ofcom允许取消或降低限制。

　　3.频率发放

　　新频率管理方式的第三项政策是将可用频率投放到市场中。在旧的频率管理方式下，只有管制者在某些频率用作某一用途时才考虑重新分配频率。在市场化的管理方式下，频率一旦闲置就会被重新分配，并且通过市场找到最佳用途。频率交易和频率自由化使频率资源再分配，增加了可用的频率资源。

　　Ofcom建议通过拍卖方式发放频率，尤其是在需求大于供给的情况下，这种方式能够确保频率价值最大化。然而，在有些情况下Ofcom出于公共政策的需要希望规定某些频段的特定用途或选择其他方式发放频率(如选美)。

　　Ofcom考虑采用先到先服务、竞争性选择(也称为选美)、拍卖的方式发放频率，这三种方式有各自的特点和适用条件，表1是对三种方式的具体分析。

方 式	特 点
先到先服务	牌照分配按申请的顺序进行。这种方式适用于频率需求不超过供给的情况。如果频率资源短缺，这种方式不能保证频率分配到最需要者的手中，也不能实现价值最大化。
选美	通过管制者的判断将牌照发放给申请者，管制者判断的依据是Ë­最符合其设定的标准。这种方式在考虑公共政策因素或欲将频率用作特定用途时较为合适。 这种方式的弊端也是显而易见的，它不可能将频率分配到最需要者手中，也不能实现频率价值最大化。此外，在执行过程中不能确保公正、客观和非歧视。
拍卖	拍卖将使牌照发放给出价最高的竞标者，因此拍卖能够使频率分配给最需要这些资源的人。 但是拍卖机制需要认真设计和管理，需要向竞标者提供充分的信息。 严格管理的拍卖制度能够满足公开、非歧视、透明的要求，其结果对现有法律的冲击也较小。

表1：各种频率发放方式对比 

　　Ofcom总体上认为拍卖是最佳的牌照发放方式，因为目前的频率使用状况是需求远远大于供给，只有在拍卖机制设计得当时拍卖的效用才能够得到发挥。

　　(1)拍卖形式设计

　　目前有许多拍卖形式，每种形式都有其适应的环境，一种拍卖形式不可能适应所有情况。Ofcom根据每个频段的具体情况设计了最合适的拍卖形式。

　　影响拍卖机制设计的重要因素是潜在竞标者之间不对称的市场力量，因此在设计拍卖机制时需要考虑这一因素，确保力量弱小的竞争者有相同的机会获胜。

　　拍卖过程相对简单的形式是一轮密封拍卖。当有多个牌照拍卖，并且这些牌照对不同的竞标者价值不同时，同时多轮拍卖可能更加合适。当不同的牌照组合对竞标者有不同要求时，联合拍卖方式会比较合适。

　　(2)向竞标者提供充分信息

　　确保拍卖成功的另一个因素是向竞标者提供充分信息，最终由竞标者或潜在竞标者决定是否参加拍卖、采用什么竞标策略。Ofcom的责任是向所有竞标者提供准确和全面的信息，其采取的主要手段包括以下几种。

　　-提高意识—Ofcom公布牌照发放的各种细节，刺激参与者提高意识，鼓励其参加拍卖。

　　-信息备忘录—拍卖中的信息备忘录向竞标者提供充足、全面的信息，让他们决定是否参加拍卖，以及参加拍卖时怎样进行准备。

　　-网站—信息备忘录中的内容有可能修订或更新，这些内容将在Ofcom的网站上进行公布。网站也会发布有关拍卖进程的全部信息。

　　-对竞标者进行培训—举行一个研讨会，对拍卖过程进行讲解，让参与者熟悉相关的软件环境。