作者：王世玲

　　国研中心九省调研力挺日本“农协”模式

　　农民合作经济组织开闸时

　　课题组建议关键把握两点：以市场为导向，政府参与而不干预，引导而不强迫；打破部门分割资源配置，放宽农合组织经营范围。

　　“怎样使分散的小农户在生产经营中与市场对接，已成为新农村建设亟待解决的问题。而发展农民合作经济组织，是解决此问题的有效途径。”

　　12月16日，在“促进中国农民合作经济组织发展国际研讨会”上，国务院发展研究中心(下称国研中心)农村经济研究部发布了“促进农民合作经济组织发展的整体性政策框架”的报告。报告对发展农民合作经济组织(以下简称“农合组织”)的重要性得出以上判断。

　　报告由国研中心农村部与财政部合作，对全国9个省(浙江、山东、河北、吉林、安徽、河南、陕西、四川、甘肃)的农民专业合作经济组织的现状、存在问题进行调查分析，在此基础上，提出了中国发展农民合作经济组织的政策重点，并称目前是发展农民合作经济组织的重要机遇期。

　　此前不久，《中华人民共和国农民专业合作社法》(下称《农合法》)在第十届全国人大常委会第二十四次会议上表决通过，并将于2007年7月1日正式开始实施。

　　日前召开的中央经济工作会议把2007年“三农”政策新主题定为“发展现代农业”，有关专家表示，农民合作经济组织将成为农业现代化的主要推动力。

　　在此背景下，国研中心主办的研讨会，引来了中央财经领导小组、全国人大农业与农村委员会、国务院研究室、国家发改委、财政部、农业部等多位官员及学者参与，并就报告和政策建议进行讨论。

　　农合组织内外交困

　　国研中心课题组从东、中、西部各抽取3个省，共9个省，从中央财政资助的700多个农业专业合作组织中，抽取140家作为调研对象进行调查后发现，目前农合组织内外交困，发挥作用有限。

　　中国传统农民合作经济组织主要包括供销合作社、信用合作社和社区集体经济组织。对这三类传统农合组织，国研中心农村部部长、课题组组长韩俊在研讨会上总结：把供销社改造为农民合作组织的目标没有达到；农村信用合作社不是真正的合作金融组织；社区集体经济组织合作属性较弱，行政色彩比较浓厚。

　　鉴于传统农合组织的局限性，以1994年农业部在陕西、安徽等地组织农民专业协会试点为标志，民政、工商、科协、全国供销合作总社等部门从各自职能角度，推进建立新型的农民合作经济组织。

　　目前，新型合作经济组织包括：专业合作社、各种形式的专业协会、股份合作社。综合农业部等机构的统计和估算，全国新型农民合作经济组织总数已经达到15万个左右，参加组织的会员约2363万户，占乡村农户总数的9.8%。

　　课题组对上世纪90年代兴起的各类农合组织调查表明，农合组织发展存在着诸多制约因素，其可持续发展面临着巨大的挑战。

　　首先，筹资难成为挡在农合组织发展路途上的第一大障碍。

　　课题组调查表明，农合组织的财政支持非常少，金融支持则极为有限。目前中央和地方财政只是小规模地对农合组织发展提供支持，而正规融资渠道仍大门“紧闭”。如农合组织运营资金27.42%来自组织营销利润，21.91%来自股金和会费，19.48%来自政府补贴，金融机构贷款只占到9.25%，其他来源为成员捐赠、个人借款或企业借款。

　　资金缺乏可持续的来源，直接制约了农合组织对其成员的资助。如2004年有23个农合组织直接借款给成员，有27个组织为成员提供担保贷款，仅占农合组织总数的16.43%和19.29%。

　　其次，税收优惠缺乏。对农合组织实行优惠税收政策是通行的做法。如在日本，一般股份制公司要缴纳62％的所得税，农协只缴39％。而在中国，农民销售自己生存的农产品不缴增值税，但一旦通过农合组织销售，就要缴纳增值税。

　　“如果农合组织带动力越强，帮农民销售产品越多，其税费就越重。这客观上对农合组织发展是一种打击。”韩俊说。

　　其三，农业保险“星星点点”，对农合组织的风险难以化解。如课题组在浙江省发现，该省由于处于沿海地区，常受台风、洪水袭击。因灾造成的损失几乎每年都有发生，但目前国家至今没有开设鲜活农产品保险品种，致使农合社每年都要承担自然灾害风险。

　　最后，多部门管理缺乏统筹协调。目前国务院农业、民政、工商、科协等部门都参与农合组织的管理，部门之间未能形成推动合力。

　　“从总体上看，目前农合组织发展处于初级阶段，覆盖面偏低，内部治理不健全，功能和作用有限。”韩俊称。

　　建议参照日本“农协”模式

　　无论是从发展现代农业、扩展农民增收空间，还是从明年7月1日开始实施《农合法》来看，目前是我国发展农合组织的机遇期。为此，国研中心课题组列出了政策建议。

　　建立怎样的合作组织体系应该首先明确。课题组对此的构想是，要逐步形成包括中央支持机构、全国总社、省合作联社、市县合作联社和基层合作联社，包括金融、销售、加工等多种职能，覆盖大多数农民的庞大的合作网络体系。

　　具体模式，课题组认为日本‘农协’经验值得借鉴。据介绍，日本“农协”不仅是农民经济利益的代表，而且也是成员的政治利益代表。

　　“参考日本经验，我们可以在一些地区试办为农民提供包括信用、供销、技术推广等在内的综合性服务的合作社。”课题组专家建议。

　　其次，建立怎样的政策支持体系也尤为重要。

　　按各国经验看，农合组织的发展需要政府的支持，但过多的政府干预可能会削弱其自主和独立，因此如何界定政府对农合组织的职能是不可忽视的问题。

　　对此，课题组建议关键把握两点：以市场为导向，政府参与而不干预，引导而不强迫；打破部门分割资源配置，放宽农合组织经营范围。

　　对政府而言，更为重要的是制定更加优惠的政策。如加大财政支持力度，用于促进农合组织新技术推广、品牌建设、市场促销、灾害补助等；对其用于农产品仓储、加工、销售等方面的贷款给予贴息扶持，并专门制定针对农合组织的倾斜性贷款政策。

　　同时，要明确对农合组织在增值税、企业所得税、营业税等税种上的优惠条例。

　　此外，课题组大胆设想，设立农业担保基金，为农合组织提供经济担保。

　　显然，课题组在宏观层面为农合组织发展开出了的整体性方案。而相关政策操作部门已有初步构想。

　　“财政部将和其他部门一齐，研究出台扶持农合组织的系统政策。”讨论会上，财政部农业司副司长褚利明透露。

　　作为《农合法》的参与者，褚利明“深知这部法律促进农合组织发展所具有的重要意义”，并称为配合此法，财政部正在积极制定农合组织财务管理制度，同时加大财政支持力度。

　　褚透露，财政支持的重点突出放在组织能力建设上。一方面直接投入，另一方面，通过贷款担保、贴息、补贴方式，增强农合组织在市场中的竞争能力。

　　“伴随《农合法》颁布和实施，实际上，建立农合组织‘开闸了’，急需相关政策对接。”与会官员和学者们同国研课题组一样呼吁，尽快出台相关细化政策，不然新法“宽松的设立条件”会给现有体制和政策带来很大的挑战。