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税收基本大法将为纳税人确权 专家披露立法思路

打印本稿】 【进入论坛】 【推荐朋友】 【关闭窗口 2006年12月19日 10:10
    “人的一生都免不了和税打交道”,税收上系国家兴衰、政权稳固和社会正义,下系国民福利和财产权的保护,是各国立

    宪的重要内容。而我国有关税收基本原则和基本征纳制度等问题至今仍未明确立法,财税领域很大程度上“无法可依”的现状,已经成为制约法治建设的“瓶颈”。

    从1988年有关部门提出立法算起,税收基本大法的制定已走过近三十年的历程;从“税收基本法”到“税收通则法”名称的更改,则意味着整个立法思路与结构的彻底转变。专家稿起草组秘书长施正文教授日前接受本报专访,首次披露了这部税收基本法的立法思路。

    “税收母法”悖论

    1995年以来,虽然全国人大两次将“税收基本法”列入了立法规划,但进展并不顺利。起草组认为,曾经的“税收基本法”定位本身正是立法进展不顺利的根本性障碍。

    按照原先设计的立法定位,“税收基本法”将主要规定国家的根本税收制度,以税收体制为核心,特别是税收立法权的划分、国家征税范围、税收立法程序以及税务组织机构设置和税收司法体制等根本问题。而这些根本制度恰恰应是一国宪法或财政法的任务。

    同时,原先“税收基本法”的立法定位,还要将其视为税收领域内的“宪法性法律”,即“税收母法”,由国家最高权力机关,根据国家较长时期的政治经济战略目标,经过严格的立法程序制定的税收基本法律。

    但起草组认为,这种说法也是需要质疑的,把税收基本法定位成“税收母法”,违背了我国有关法律效力等级的基本规定和一般法理。“母法”在法学上一般特指宪法,“宪法性法律”特指具有宪法效力的法律,主要指不成文宪法国家中的宪法性文件。

    在实行成文法体例的我国,法律与法律之间效力等级相同,一部法律或法规的效力等级如何,取决于其制定的机构和制定的程序,而不是取决于规定的内容。因此,即使将来“税收基本法”由全国人大通过以后,也不可能取得税收领域中具有高于其他法律效力的“母法”和上位法地位。

    让征税真正成为法律活动

    此次提交全国人大财经委的专家稿共设9章,分别为总则、纳税义务、税收征纳一般规则、税收确定、税收征收、税收执行、税收争讼、法律责任和附则,涵盖了税法总论、税收实体法、税收程序法、税收争讼法和税收责任法5大部分。

    “税收通则法”的定位已经转变成通则性法律,起草组认为,我国税收执法、司法、守法实践中所缺乏的正是这些带有普遍性、经常性、规范性的基本制度和共同规则。这种“务实立法”将为税收法治建设带来“实实在在的利益”。

    施正文表示,征税机关是典型的执法机关,税收征纳本就应是一个法律活动,而目前我国现实中却更似管理活动,因为很多税收实体征纳制度和程序征纳制度本身就尚未建立,更谈不上健全。税收通则法要在总结吸收现行规定和做法,并借鉴其他国家通行制度的基础上,建立起基本征纳制度,以更好地规范征税机关的征税行为。

    他举例说,现在国家财税主管部门的大量通知在实际上起到了征税依据的作用,但从法源上看,这些规范性文件意义上的通知只是行政解释。税法解释应怎么规范,谁才有解释权,这些在税收通则法专家稿的总则中专门有一节予以规定。专家稿提出,省级以下(包括省级)税务机关的解释只在税务系统内部的上下级机关之间具有指导效力,不能对纳税人发生效力,惟一的例外是关于税收管理活动的文件,如怎样办理纳税登记等程序规定,但也不得加重纳税人的负担。
 
来源:法制日报-法制网
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