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中央党校专家：地方政府强调本地利益影响调控

2006年12月11日 06:47

王明峰

    宏观调控目前已经取得了明显效果，但在几轮宏观调控中出现了一个令人关注的现象：某些地方政府片面强调地方经济发展和本地利益，这在一定程度上影响了国家宏观调控的效果和预期目标。对于这些地方政府的做法，一些学者将其形象地称为“诸侯经济”。

    近日，《中国经济周刊》记者就“诸侯经济”有关的话题专访了中共中央党校经济学部副主任韩保江。

    如何看待“诸侯经济”现象

    《中国经济周刊》：如何理解“诸侯经济”这个概念？中国有没有“诸侯经济”？

    韩保江：“诸侯经济”是对当前宏观调控中，地方跟中央“上有政策下有对策”博弈的形象化比喻。用这个词形容有些地方与中央发展思路、发展方向的不协调并不科学。

    从发展角度讲，“诸侯经济”就是无论是在区域上，还是行政区块上，地方从自身利益出发所选择的发展方式、发展规模、发展速度跟中央宏观调控不一致。一些学者用“诸侯经济”来形容目前地方跟地方、区域跟区域之间这种条块分割、各自为政、肥水不流外人田、封闭的割裂大市场等错误的发展思路或发展方式。

    严格来说，中国没有诸侯经济。政治上，甚至发展思路、指导思想上，中央跟地方没有大的冲突。中国总体上还是一个政令比较统一、上下比较和谐，认识比较一致，特别是在科学发展观、转变经济增长方式、可持续发展道路这些大的经济发展原则上，上下一致。在以经济建设为中心、推进小康社会建设上，人们思想认识上也是一致的。中央的政令在地方得到了一定的有效落实。这是中央跟地方关系的一个基本面，这是主流。

    “诸侯经济”产生的原因何在

    《中国经济周刊》：“诸侯经济”现象的出现跟经济体制转型有关系吗？如何正确看待？

    韩保江：我认为，“诸侯经济”迹象是市场经济条件下中央集权向地方分权转变过程中一个必然现象。这个必然性的大背景是经济体制转型。在计划经济条件下，这种情形并不明显。那时，企业是国家的加工厂，地方政府是加工厂的一个工段或者部门，帮着完成国家的计划。而现在却成了人们比较忧虑、中央挠头的问题。很显然，在这种背景下形成了中央和地方客观必然的一种利益关系。

    一些发达地区当它发达起来之后，本地的官员和老百姓尝到了由于先发优势所获得的经济蛋糕。要想把利益需求的刚性压下去，让先发达地区停下来或者把它的一部分利益转移给别人时，由于利益刚性所产生的矛盾自然会出现。

    中国有这种“诸侯经济”现象，以及各地区出于本地利益而忽视国家整体利益，强调本地区发展而忽视国家整体发展的现象，都是市场深化过程中产生的问题。

    在市场经济大背景下，市场经济孕育着这种分权化，就是说非集权化。如果把市场经济条件下出现的分权形式用计划经济体制作标准，用旧的价值观来衡量就会出现人们所担心的问题。这也是市场经济在转轨28年的市场化过程中，地方经济由小到大，地方经济在国家利益博弈中地位由弱变强所产生的一种很自然的现象。

    但在市场化过程中，即便是向市场化转型原本也可以不出现对立现象。各家算各家帐，不考虑宏观利益，不考虑左邻右舍的利益，条块封锁，各自为政的现象不一定是市场经济转型过程中必然发生的。

    《中国经济周刊》：地方利益固化跟我国实行双轨制改革路径有关系吗？

    韩保江：中国出现这种情况跟我们改革路径选择有关系。我们选择了渐进式改革道路，实际上就是双轨制改革道路：一方面靠市场，另一方面靠旧的体制、旧的行政关系。

    在双轨制利益分配体制中，自1994年税制改革后，国地税分开，很自然地固化了地方利益。地方利益以地方税收、地方财政为基本形式，跟地方经济发展、企业发展，甚至项目的多少直接联系在一起。地方GDP靠经济发展水平、发展速度来实现，地方自然围绕着上经济、上企业、上项目、上规模、上速度来追求量的膨胀，忽视结构调整，忽视经济质量的提高。这个过程就是财政增收、地方利益强化的过程。

    而在我国目前现行体制下，社会上没有地方利益平行外溢机制，区域之间没有对解关系，只有上解关系，就会出现富的地方永远富。利益上解时，中央从富的地方拿走的是小头，留给它的总是大头。

    落后地区或后发展地区深深感到了经济是地方社会稳定、政治发展，乃至整个经济社会进步都是根本动因。这些地区在理解增长和发展问题上往往不断去模仿发达地区已走过的发展方式，甚至包括一些发达地区靠上项目，先污染后治理发展的模式。不发达地区在发展的时候必然会在潜意识里对发达地区发展模式进行模仿。

    不发达地区由于基础弱，上高科技、技术密集、资金密集项目又遇到了不发达的困局。越不发达越无力去转变增长方式，为了要像发达地区那样获得自己的地方利益，也会选择粗放的增长方式，选择以投资驱动为主、见效快的短平快项目。从本地区角度看，这就是所谓的理性选择，这就是经济学里所称个体理性与集体理性之间的矛盾。

    如何加强和改善宏观调控

    《中国经济周刊》：如何加强和改善宏观调控？

    韩保江：地方在执行中央宏观调控政策过程中，出现了一种不该发生的“激励现象”，进而导致令不行禁不止、不遵守中央的调控纪律，阳奉阴违。甚至有人开玩笑说，中国区域经济发展过程中有一个很怪的现象：哪个地方对中央调控越阳奉阴违，机会主义，经济就获利；哪个地方越令行禁止，坚决执行中央宏观调控，经济就越不发达。这一说法过于偏激，但也有合理依据，因为市场周期始终在起作用，都不让搞的时候，这种东西供给少，需求还在，于是就会获得丰厚的周期性的市场利益。

    从宏观调控本身来讲，一定要研究中国经济巨大差异性，巨大不平衡性，宏观调控到底怎么发力？一刀切式的、行政命令式的、全国一个步骤式的，一个手段式的调控方式是不是可取？宏观调控是市场经济一个组成部分。中国这样一个国情复杂、生产力、自然条件、地理条件、人口条件极不平衡以及民族多样化的国家，怎么去用调控手段？

    换句话说，目前“诸侯经济”现象的出现某种意义上说是过去简单调控方式的后遗症。地方政府对宏观调控路数很熟的情况下，就能找到宏观调控的缺点和漏洞，通过政策漏洞寻找地方规避宏观调控方法，从而获得宏观调控留下的巨大市场空间。

    地方政府要树立全国一盘棋的思想

    《中国经济周刊》：一些地方的发展思路为什么会滞后？

    韩保江：我觉得要从我国经济所处的历史阶段来判断。中国经济增长速度快，投资驱动加大，跟我们所选择的经济发展方式有关系，但也跟我们正处在工业化扩张阶段、城市化快速发展阶段，经济快速成长阶段有关系。

    首先，中国经济增长发自于市场，很多投资都是企业自己选择的；地方经济快速增长也跟市场力量有关系。第二是工业化的快速发展。第三是中国处在城市化阶段。第四是社会进步、人民生活水平提高的要求。在四个张力的支撑下，目前中国经济保持9.7%的增长速度是好事，没有地方发展经济的冲动是不可能保持的。

    同时，地方经济出现的不合拍现象，跟过去我们评价地方发展政绩和执政绩效时所使用的标准有关。简单的追求GDP，惯性的利益累积、地方发展行为惯性使中央转变发展方向的时候，地方发展思路产生滞后。

    地方政府必须对经济发展整体形势、所处国际环境做出准确判断。中国经济进入了必须转变增长方式，必须追求又好又快发展，必须调整结构，必须推进技术创新，必须坚持以人为本，必须保护环境这样一个新时期。这些对经济发展的要求是不以人的意志为转移的。因此地方政府必须树立全国一盘棋，正确选择地方经济发展模式，在考虑自己发展经济的时候考虑左邻右舍。由于资源优势和秉赋优势不同，各地应从自身条件出发创造性地去选择经济发展方式和工业化道路。但是在这些选择过程中要有一个社会共同的价值取向。地方经济要融入全国经济、其他部门和其他地方经济谋划和发展道路中去，地方发展要统一到中央发展思路上来。

来源：中国经济周刊

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