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中央、地方政府大换位突破“集权－分权”循环

2006年11月28日 09:49

秋风

    从建立土地、环保等督察制度开始，中央政府似将逐渐建立自己的法律与政策执行机构。但需要注意的是，这些机构要想有效发挥作用，就不应当把主要精力用于直接监督地方政府，而应当在自己对民众承担责任的领域直接执行自己的法律与政策

    国土资源部和国家环保总局在若干地方设立跨省市的督察机构，不是一个短期的权宜之计，如果考察一下它的背景，及最近一段时间内中央政府所采取的一系列措施，就会发现，此举具有相当长远的意义。它很有可能标志着过去若干年地方分权格局的结束，这对于中国未来经济、政治等诸方面之演变，将会产生十分重要的影响。

    中央、地方大换位

    中国经济呈现出非常明显的周期性波动，而这种周期性与中央政府的集权和地方政府分权之间紧密相关。本轮循环始于1994年进行的分税制变革。这项变革以扭转中央财政在财政收入分配中的不利地位为出发点，具有较明显的财政集权特色。其后的经济政策也具有集权性质。

    此时，地方官员需要寻找新途径解决本级财政收入问题。另外，本地经济增长绩效在官员考核体系中的权重明显加大，地方政府官员为了赢得上级政府的赏识获取升迁，就必须创造出好看的经济增长业绩。这推动形成了地方之间为了增长而激烈竞争的局面。地方政府官员一致地投入招商引资竞争中。为此，地方政府在中央政府的法律与政策缝隙，创造了一系列新政策，扩展了自己在经济事务中的支配权，从而形成了一种分权格局。

    地方层面的这些政策创新推动了经济的快速增长。但随后不良后果也陆续暴露。政治方面的问题包括权钱交易，官员腐败，及政府违法、违规。经济方面，通常出现资源价格快速上涨，经济显现通货膨胀风险；投资过热也让中央政府不能不担心银行信贷风险。从社会方面来看，较快的经济增长会扩大地区差距，也扩大同一地方群体间的收入差距。近些年来，比较明显的另一个问题就是环境污染及生态恶化。

    于是，从2003年下半年开始，中央政府采取矫正性措施。从经济方面看，主要是遏制固定资产投资增长过快的势头。中央政府首先采取温和的“微调”措施，但这种措施的效果适得其反：地方政府预期到经济将出现紧缩，为了能赶上增长的末班车，反而进行最后的投资冲刺。结果，宏观“微调”收效甚微。同时，中央为了解决社会问题、生态问题，提出了科学发展观、以人为本等理念。但这些政策宣示还没有改变地方官员的行为模式。

    这种局面迫使中央政府采取更为严厉的治理整顿措施，即直接针对地方政府的违规行为，处理官员，并在个别行业处理企业。建立土地与环保督察体系，则是从制度方面入手，由中央政府出面直接约束地方政府的行为，以实现宏观调控的目标，同时更好地平衡经济增长与社会发展之间的关系。

    避免怪圈

    其实，“集权-收权”的循环并不是第一次出现。半个多世纪以来，在经济增长与分权程度之间存在相当明显的正相关关系：在中央相对集权时期，经济增长相对平缓；而在中央放权、地方自主权较大的时期，经济增长速度通常较快。

    原因在于，经济活动在很大程度上由政府控制，当权力集中在中央政府手中时，中央政府否定地方政府的独立地位，通过种种手段严格约束地方政府的活动。而中央政府天然地面临着信息收集与指令传导失真的难题，其指令很难适应地方的具体情况，这些指令很可能抑制地方的经济与社会活力。

    此时，中央就会寻找某种方法调动积极性，赋予地方政府以支配资源的较大权力。地方的活力带来全国经济的较快增长。

    但就像过去若干年一样，这种较快的经济增长总是会导致较严重的问题。地方政府权力膨胀，对中央政府的法律、政策、政令享有较大的解释权，并可以按照自己的利益有选择地执行。缺少了中央政府的约束，地方政府官员就可以按照自己的偏好安排本地事务。为此，地方政府可能牺牲本地民众利益，也牺牲其他地区利益。由于民众对地方政府缺乏有效控制，所以，地方官员倾向于竭泽而渔。

    于是，中央政府也不得不采取收权措施。但揆之以过往的经验，这样调整的后果也未必能让人乐观。

    构建“稳定三角”

    因此，不管是中央集权还是地方分权，都面临着两难困境。这恐怕正是人们需要面对的问题：为什么会有“一统就死、一放就乱、一乱就收”的周期循环？为什么地方分权在带来增长的同时，总是带来那么多政治、社会问题？

    问题的症结似乎有两点：第一，不管是中央政府集中权力，还是地方政府分权，作为一个整体的政府权力却基本保持不变，民众对权力较少有效控制与限制；第二，各级政府间的权力配置没有清晰界定，尤其是，中央政府的法律与政策完全借助地方政府来执行，这样双方构成一种直接的非此即彼关系，当一方权力膨胀的时候，一方对其权力缺乏必要的制约。

    由此不难看出突破周期性循环的正确的办法：首先，经济事务市场化，社会管理自治化，以期减少政府直接控制经济与社会的权力。只有政府权力受到限制，在法治框架下管理社会、经济事务，其管理活动才不至于损害民众权利或利益。

    在此基础上，需厘清中央政府与地方政府的权力与责任，并找到一种制度化的纠纷解决框架。每个层级政府的权力，包括财权、管制权，应当与其对民众的责任相对称，并且每个政府必须就自己的法律、政策直接对民众承担责任。也就是说，中央政府需要自己对全国民众负责，执行全国性法律与政策。中央政府现在依赖地方政府执行这些法律与政策，结果，全国性法律与政策在实际执行情况因地而异，民众不能享有法律的平等保护。

    建立土地、环保督察制度，在重构中央与地方政府关系方面做出了有意义的尝试。中央政府似将逐渐建立自己的法律与政策执行机构。但需要注意的是，这些机构要想有效发挥作用，就不应当把主要精力用于直接监督地方政府，而应当在自己对民众承担责任的领域直接执行自己的法律与政策。这就需要划分中央政府派出的行政、执法机构与地方政府管理的事项的范围，并使其具有执行力。

    至于中央政府对地方政府的约束，则通过执行全国性法律、向民众提供救济的方式间接进行。自认为遭受地方政府侵害的民众通过行政申诉或司法诉讼的途径，寻求中央政府的行政或司法救济，相关部门给予这种救济，就可以在不与地方政府直接冲突的情况下约束地方政府。

    这样，在中央政府、地方政府和民众就构成一个“稳定三角”。民众通过民主途径同时约束地方政府和中央政府，中央政府通过向民众提供救济的方式约束地方政府，中央政府和地方政府则分别就其法定职能向民众承担责任。

来源：中国新闻周刊

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