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政府竞争中的“诸侯”和“王爷”

2006年11月14日 06:42

    ——从2005年度预算执行审计报告谈起

    事实上，政府竞争既包括地区政府间的横向竞争和纵向竞争，也包括部门政府间的横向竞争和纵向竞争。如果说，地方政府间的竞争形成了人们所说的“诸侯经济”，那么，部门政府间的竞争则形成了“王爷经济”，如果说地区间竞争还具有某些生产和创利作用，那么，部门间竞争则带有更多的垄断特征和分利性质。随着时间的推移，这一点会暴露得越来越明显，从现有审计报告揭露的问题中也可以看出一些端倪。

    9月11日，国家审计署公布了2005年度预算执行审计报告，42个中央部门挪用和挤占财政资金、私设小金库、违规投资、虚报冒领等问题依然相当严重，与以前年份的审计结果无根本变化。很多是屡审屡犯，不少是花样翻新，尽管一些部门及时制定了整改措施，但在基本的体制政策未变以前，我们不可能期望会有更好的结果。

    对于这一问题可以从两个方面来解读：一是就事论事，从现行财政预算体制来考察，二是深入一步，从根本性的体制结构来分析。

    从财政预算制度方面来看，一是财政改革不到位，预算编审机制不健全，预算支出科目粗而不细，又没有科学的支出标准和预算定额，再加上一些部门实际上没有编制部门预算，一些部门没有按要求实行项目库滚动管理，使得年初的预算很难细化到具体项目和单位，造成编制和执行过程中的随意性很大。二是预算监督机制基本无效，不要说纳税人的监督无法实施，全国和各级人大的预算监督也基本缺位。虽然财政部门要向人大作预算报告，但是，这种报告中的预算表只有大项，没有细目，编制办法不透明，细节不公开，不要说人大代表看不懂，就连财政专家也弄不明白。基本上是走走过场而已。三是缺乏有效的问责机制，对财政违规、违纪事件处理不力。审计报告一公布，有关部门表个态，象征性地做一点处理，即算交差了事。这样一来，违规的成本很小，收益很大，下一年如法炮制，依然故我。于是，审计风暴也是雷声大雨点小，变成了和风细雨。部门机构无所谓，当事人也不把它当回事，本部门一般人也持有一种理解和支持的心态。

    从理论上来看，这些问题的发生是由于我们的官员缺乏公共财政意识，不懂得国家预算的钱应当如何花，现行体制结构也难以使他们真正懂得这一点。诺贝尔经济学奖获得者弗里德曼曾经讲过花钱的四种模式：花自己的钱办自己的事，最为经济；花自己的钱给别人办事，最有效率；花别人的钱为自己办事，最为浪费；花别人的钱为别人办事，最不负责任。现在，这些部门花国家的钱为自己谋福利，实际上是在挥霍和侵占国家财富，损害公共利益。部门领导和当事人之所以不以为然，就在于钱没有直接装进自己的腰包，不仅无腐败之嫌，且可以博得个“为下属谋福利”的美名。实际上，这种用公权谋私利的做法只是变相贪污腐败的一种方式。因为，在这种福利中，本部门不仅是人人有份，而且往往是领导人享用的部分最多，获益也最大。

    审计报告直接暴露的是财政预算体制中的缺陷，但它的背后却是我们整个体制结构中存在的问题。对于这些问题人们虽然有所提及，但讨论得不够充分，也没有达成共识，甚至还存在着某种片面认识。

来源：中国经济时报

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