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记者 李明三

11月4日,在中国政法大学环境资源法研究和服务中心组织的环境法律实务研习班上,环保总局政策法规司副司长别涛表示,考虑到环保执法过程中的过罚严重失衡,环保总局希望增加处罚种类,加大处罚力度。

他说,环保总局正在对现有的环境法律法规进行清理和评估,并与国务院法制办、全国人大法工委通力合作,准备在今年对<水污染防治法>、<大气污染防治法>等法律的修订中加上有关条款。

这些条款可能包括对连续超标排污企业的按日计罚、对严重违法企业的声誉性处罚和对责任人的环保拘留等内容。

环境立法8大不足

对现有环境法律进行彻底的清理评估,是周生贤接任环保总局局长后推行的一项重要工作。

今年6月30日,在环保总局的机关思想作风整顿总结大会上。周提出,要按照历史性转变的要求,对多年来形成的环境法律、法规、部门规章和规范性文件进行一次全面清理,列入清理范围的包括人大常委会通过的9部环境法律,国务院50多项行政法规,56件以部门令形式发布的规章,还有120多项强制性的国家级环境标准,50多项多边环境公约,以及数以千计的地方性法规和规章。

目前,环保总局政策法规司结束了第一阶段的清理评估,列出了中国环境立法存在的8大不足:缺乏对政府行为的有效约束;惩罚力度小,违法成本低;有关法律规定重复且互相矛盾;立法操作性差,执法难度大;某些行为处罚权设置不合理;法律修订滞后于现实需要;立法存在空白领域;与基层执法能力脱节。

别涛认为,环保部门目前的执法困境,体现出市场经济体制与传统管理方式之间的诸多矛盾,"特别是违法现象普遍与处罚力度小的矛盾,太突出了"。

环保总局希望用10年时间,建立起"覆盖环保各领域、较为完备的环境政策与法律体系"。

据此,环保总局确立了近期立法重点:修订4部法律、颁布5项条例、出台一批规章、做好一项清理工作。别涛将之归纳为"4511工程",其中包括修订<水污染防治法>、<大气污染防治法>,送审<自然保护区法>,并制定国家环境保护基本法——<中华人民共和国环境法>。

以<环境法>解决政府责任问题

"中国应该有一个综合的真正意义上的作为国家基本法的环境法。"别涛说。

近五年来,全国人大有很多提案要求修订<环保法>。但是,<环保法>如何改,圈内有争议,环保总局的意见是上升为国家基本法——<环境法>。周生贤认为,这个法律应"主要解决政府的责任问题"。

"环境违法的背后,经常可以看到基层和地方政府的影子。"别涛说,许多高新技术开发区藏污纳垢,"还有一些地方政府直接干预环保执法",以保护利税大户。

而由于缺乏约束政府行为的法律,"上级环保部门对下级政府,基本上没什么手段"。

"现有法律对地方政府的约束,是不太够。"全国人大环资委主任法案室主任孙佑海说,法律只笼统地规定地方人民政府应该负责本地环境质量,但是如何负责、该承担什么责任,都没有明确的规定。

总局希望把环保责任提高到政府高度,中国政法大学副教授许可祝认为是可以理解的,因为"现在的<环保法>规定了环保部门很多职责,包括审批权,但在执行时受到地方政府的诸多限制"。

如何用法律来约束地方政府?孙佑海倾向于推行政府问责制。"这个制度一直有,但是具体条款规定不够明确,也不够系统。"在谈及中国环境立法的发展方向时,孙肯定"政府将成为环境保护的主要责任主体"。

不过,即使如总局所愿,<环境法>上升为国家基本法,立法过程也是相当漫长的。"现在<环境法>还没有列入人大立法规划。"孙佑海说,全国人大在换届后才着手研究制定本届人大的立法规划,现在谈这个问题还不到时候。

"而且,在立法问题上,环保总局只有建议权。"许可祝说,一些鼓励性法律如正在制定的<循环经济法>等,不涉及政府机构的责权利,很快就能通过。但是<环境法>要对政府的权力和义务做出规定,"肯定会有不小的阻力"。

这也正是环保总局所顾虑的,虽然已经明确将<环境法>定为立法重点,他们对此事却一直持谨慎态度。

加大企业违法成本

但是最让环保部门难堪的还是"过罚失衡"。

别涛举例说,北京有一家电厂长期超标排放,按照法律规定,对超标排污这类常见行为,环保局最多罚10万元。而这家电厂"年初就做了有120万的罚款预算,准备环保局一年来罚12次"。

而且,北京环保局在一个月内做出多次行政处罚,企业就提出行政复议,认为环保局对同一个主体,同一个行为,作了两次以上罚款决定,违反了一个行为不得两次罚款的规则,要求撤消处罚。

问题提交到了环保总局。"对连续排污,如何界定是一个行为还是多个行为,法律界可能有不同的理解。"别涛说,他们办这个复议案时确实很矛盾。由于"处罚轻得不合理,对违法企业没有什么威慑力",这个执行机制"其实是在鼓励企业违法"。

对这类常见的恶意的持续违法行为,别涛认为可行的办法是"按日计罚"。

"环保总局已向国务院法制办、人大法工委汇报过,希望在修订<水污染法>、<大气污染法>时增加相关条款。"他说,基层执法人员对这一条呼吁非常强烈,法制办认为很合理而且非常必要,但是目前在法律层面还没有先例。

而现行法律对造成严重后果的违法行为的处罚,即使是对直接损失近3亿元的四川沱江污染事故,"满打满算,罚款不过100万,判刑不过7年"。这是环保总局所能开出的最高罚单,别涛只能用"畸轻"两字来形容。

让环保总局耿耿于怀的还有松花江污染事故。事故引发跨国纠纷,前任环保局长谢振华辞职,而现在一年过去了,对事故责任主体的处罚还没有结果。

当然,还可以增加其它的处罚种类。"对违法企业可以做出声誉性的处罚,也可以对责任人进行环保拘留。"因为与那点罚款相比,这些企业更在乎自身形象。别涛相信,"如果对责任人拘留六七天,可能比几十万罚款还管用。"

"对造成严重污染的企业,我们希望提高罚款数额,同时扩大处罚手段的适用范围,如可以责令停业关闭。"别涛着意强调,"我们不是要这个权力,而是对违法行为要有足够的威慑力。"

他认为,目前法律规定的有关赔偿也只限于因为污染带来的直接财产损害和因污染引起的人身伤亡,对生态环境损害的补偿机制没有形成,甚至没有这个概念。

"如果把这部分加进去,企业违法的成本就大了。"别涛建议,考虑到对环境的损害,罚款额度应该大幅度提高,可以综合考虑项目本身的投资总额、污染设施的建设成本、运行费用、因不运行而造成的污染损失来决定。"可以按一定比例或倍数来决定罚款数额,使与损失相当。"