为纠正违规用地 多部委拟联合出台土地调控政策

http://www.soufun.com 房地产门户-搜房 2006年11月06日19:26 法制早报   

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为了追求由于GDP数字带来的政绩表现，地方政府违法违规圈地卖地。大量的土地农田在“造城”运动中变成房地产、大广场、大马路，在一定程度上，土地成为某些城市财政的命根子。

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国土资源部派驻全国各地9个国家土地督察局，督察范围覆盖全国各省市，将代表国家土地总督察履行监督省级及计划单列市人民政府土地执法情况等监督检查职责。

督察工作不受地方政府的约束，由中央垂直管理，严查土地乱占滥用现象。专家认为土地督察既有监督权又有执法权。

土地问题牵扯的利益网错综复杂，督察工作必须敢于出重拳打击腐败。力度到位，才能真正有利于农民和政府之间的矛盾化解。

河南郑州的惠济区近来名声大噪，该区花费6个亿巨资打造的新区政府豪华气派，被称为“世界第一区政府”。这座占地530亩的区政府建有6座崭新的办公大楼，1个巨大的半球形会议中心，数百亩绿地、园林，假山、人工湖环绕其中，令人叹为观止。

然而据媒体报道，在新区政府办公区域所占的149亩用地中，80%以上为菜地。附近被征用土地的村民从接到通知到平地前后不到半个月时间，之前没有通告和协商，只是被通知去队里按手印领取每亩4万多元的补偿款。一名年近半百的村民说：“区政府没进去过，听说像大花园。可修得再漂亮，跟咱百姓有什么关系？菜园子毁了，我只能靠给建筑工地看看原材料，一个月挣四五百元。仅有的土地补偿，眼前还能维持，但长远咋办？”

7月13日，国务院办公厅发布《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》(国办发｛2006｝50号文件，以下简称《通知》)，正式提出建立国家土地督察制度。由国土资源部派驻全国各地的9个督察局，督察范围覆盖全国各省市，这将从根本上遏制地方政府在土地使用中的违法行为。

土地滥用问题触目惊心

土地督察制度得以迅速建立，主要原因是因为地方政府在片面追求GDP数字时，违法违规圈地卖地。统计显示，1 996年，我国的耕地面积是19.5亿亩，到2003年，耕地减少了1亿亩。据测算，每征用1亩地，将造成1.4个农民失去土地。上亿亩耕地被征用的后果，使全国“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”超过4000万人。

这些土地哪去了呢？“变成了房地产，变成了新建的政府办公大楼，变成了大广场，变成了大马路……”1990年以来的城市化主要表现为政府主导和城市外延扩张；发达地区政府财政预算内靠城市扩张带来的产业税收，预算外靠土地出让收入，是名副其实的“土地财政”。农业部农村经济研究中心研究员姚监复直戳要害：“土地在一定程度上，是某些城市财政的命根子。”

这些年，由于GDP的高低直接关系着地方政府政绩的大小，影响着官员仕途的升迁，GDP数字一度成了衡量地方政府政绩的唯一标准。在所有有利于地方政府GDP增长的项目中，莫过于征地卖地。与此同时，土地出让也成了地方政府获取财政收入的一条重要渠道。

在政绩和利益的驱动下，最近几年，全国各地又兴起了一股规模空前的“造城”运动，许多地方政府纷纷推出或正在实施“超伦敦”、“赛巴黎”的大城市规划方案。在“造城”运动的影响下，一些地方纷纷借县改区(市)、乡改镇之机，把大量基本农田转为建设用地。

专家认为，土地滥用问题已经到了触目惊心的地步。地方政府以打造“城市名片”的名义，一窝蜂式的铺摊子、上项目，公路一扩再扩，车道从双向四车道到六车道、再到八车道，一个新建大学的大门宽度超过100米；一个镇(原先是村)的文化广场占地200亩；一个村里竟然建起了二环路……

“大规划”付出的代价是大量的耕地被占用、被浪费。根据中央财经领导小组办公室副主任陈锡文的估算，城市化导致农民每年失地至少有20万公顷。

农民因为城镇规划失去的大量土地中，有相当一部分是地方政府通过违法手段获得的。有关部门公布的数据显示，从1999年至2005年，全国共发现土地违法行为100多万件，涉及土地面积500多万亩，一些城市的违法用地少的在60%左右，多的甚至在90%以上。截至今年5月，全国国土资源部门共立案土地违法案件涉及的土地面积同比上升了近2 0%。

针对这些问题，《通知》指出，派驻地方的国家土地督察局，将代表国家土地总督察履行监督省级及计划单列市人民政府土地执法情况等监督检查职责。对监督检查中发现的问题，派驻地区的国家土地督察局应及时向其督察范围内的相关省级和计划单列市人民政府提出整改意见。对整改不力的，由国家土地总督察依照有关规定责令限期整改。

土地督察面临权力与利益博弈

督察工作不受地方政府的约束，级别之高前所未有。国务院《通知》发布之后，立即引起了社会各界的强烈反响。许多专家认为，建立国家土地督察制度，对加强土地监管，落实严格的土地管理制度，将更加有利。由于制度是自上而下的，而且偏向于执法。所以，土地督察制度将进一步推动地方落实国家出台的一系列土地调控措施。

但监督效果究竟如何，中国人民大学行政管理学研究所所长毛寿龙教授说他持“观望”态度。也有专家提出，《通知》中赋予土地督察的权力是向上报告违法事件，没有明确督办调查事件的执法权。

毛寿龙指出，以往干部考核主要以GDP为主，根本不查滥用土地的情况。“这是土地案件频发的主要原因。”在这种情况下，“地方政府即使滥用了土地，也会拿经济发展当做理由。要从根本上遏制土地的滥用，在赋予督察权的同时还要给他们执法权。督察和执法要同时进行，两手都要抓，两手都要硬。”

绝对的权力必然导致绝对的腐败。有学者担心土地督察制度不但有被规避的可能，也许更糟糕的是下派的督察员与地方政府一起合谋。

从表面看，对于督察员的工作主要靠行政监督，上级监督下级。但是，仅有行政监督是不够的。“要避免出现这种腐败现象，加大督察力度，还需要与监察部门通力合作。”毛寿龙建议，审计部门和人大介入也很有必要。另外，“假如督察工作不到位，被督察的单位以及老百姓也可以反映。”

土地问题作为一个敏感的话题，原因就在于牵涉到政府的因素很多。据知，地方财政收入的50%来自政府出让土地获得。土地督察制度的落实等于卡住了许多地方政府主要经济来源的脖子，同时也将对GDP数字的增长产生影响，这是一个很棘手问题。在权力与利益博弈过程中，如何防范“上有政策，下有对策”，这是一个不能忽视的问题。

“土地督察制度可以很好地解决这个问题。因为土地督察员由中央垂直管理，即使下面有‘对策’，也不起作用了。”毛寿龙认为这个问题有可能被督察制度所化解。

至于是否会出现以往以罚代“法”现象，毛寿龙称有可能。“不过还是以行政处罚为主，因为不管怎么说，地方政府征用土地，目的还是为了经济发展。”

“土地督察制度，改变了现有的政府体制。过去是上级决策下级执行，现在是上级决策上级执行，这是最根本的变化。一切由中央决定，行政资源大大提高了。”毛寿龙强调说。

期待督察到位解决“三农”问题

土地问题是中国农村的主要问题。这些年，因为地方政府的违规违法乱征滥占，给予农民的土地补偿款过低，大大加重了政府与农民的矛盾。矛盾在地方得不到化解，致使农民上访的案件激增。

农村问题多半是土地问题，土地督察制度的实施，对解决“三农”问题，建立和谐社会，也将起到重要作用。

“政府占用农民的土地之后，根本不按照国家规定的标准予以补偿，政府说给你多少就给你多少，补偿数额非常低。土地督察制度的实施，在征用农民土地补偿问题上，按照市场价格进行补偿的机会肯定要多。”毛寿龙作了进一步分析。

中国最便宜的是农民的土地，最贵的也是农民的土地。有一个典型的例子：政府征地给农民的补偿每亩200多元(山东齐河2003年“圈地”建高尔夫别墅的价格)，而卖给开发商的价格每亩几万、十几万，甚至上百万元。

据公开资料显示，在国土资源部调查的15个大城市中，自2003年10月起的12个月内，有64%的土地交易属于违法违规交易。2004年9月以来，一些城市违法用地比例甚至高达90%。由此可见，土地违法问题有多么严重。

“让农民有尊严地生活，不要抢农民的土地。”姚监复长期从事“三农”研究，对农村、农业、农民感情颇深。

“换一个角度，你如果是农民你对国家土地督察制度的实施会有什么看法？”姚监复回答记者说：“但愿这些督察员能够像包公一样铁面无私，不怕碰硬。要准备付出代价作出牺牲，能够抵挡各种诱惑。须知，土地问题，不是哪一个人的问题。它是一张看不见的网，这个网交织得很紧密，盘根错节，关键是督察员敢不敢去撕破这个网！以往的土地监管有些像‘棉花棒’，软而无力，现在的督察权用好了就是‘铁拳’。”

在采访中，山东某县一位赵姓副县长首先对国家土地督察制度表示欢迎。他说：“土地问题是中国农村中的主要问题，如果滥用土地问题能够通过督察得到彻底扭转，那么，中国的‘三农’问题就解决了一半。”

贵州遵义的胡先生，被当地农民称为“包青天”，曾经因为监督土地滥用而被拘留过。他开口第一句话是：“土地乱占滥用已经到了非整治不可的地步了。”他心中最大的期望是，农民对政府乱圈土地问题，反映一件，督察人员能够处理一件。同时，胡先生也对政府征用土地提出了建设性意见：“即使政府合理征用，必须做到按照国家标准对农民进行补偿。”

责任编辑/sf063

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