作者：卢彦铮

　　城市化与农地冲突系列调查之一

　　深圳市“农地转国有”试验以“特例”获得北京默许付诸实施，国土资源部调查报告认为此举“不宜模仿”，“下不为例”

　　中国目前正处于急剧城市化的进程中。此间，土地作为最稀缺的生产要素居于中心地位，成为诸多公开或潜在冲突之源，引起了方方面面的关注。城市化中的土地问题，特别是农业用地和农民宅基地的非农化，因此成为《财经》已经和即将持续报道的重大话题。2006年2月，《财经》曾刊载封面报道“土地解密”，对中国土地问题进行宏观、实证的理论解析，亦曾引起各界深入讨论。

　　从本期始，《财经》将陆续刊发记者的基层实地调查，从微观层面展现农地非农化过程中形形色色、光怪陆离的画面。

　　我们深信，妥善地处理农地问题，关乎中国经济之转型，关乎建设和谐社会之成败。任何一个国家的城市化进程，都包含两个最为核心的内容：一是农村人口的城市化，一是农民土地的非农化。中国自农村改革以来，经过20多年的努力，城乡二元分割的樊篱正在打破，农民的就业和社会身份正一步步得到政策和城里人的认同。可是，在此过程中，农民土地的非农化却朝着“政府垄断土地一级市场”和“土地国有化”方向强化，演绎着一出出现代城市拔地而起与农民失地、失权、失业相织相汇的悲喜剧。

　　中国已经走到土地制度改革的十字路口。是朝着市场化的方向前进，承认农民的土地权益、逐步放开土地一级市场，还是在现有的行政性轨道上强行推进？进一步说，在城市化的过程中，究竟应当以什么原则、什么方式，兼顾国家、集体和农民的多方利益？现在已经到了必须正视这一问题的关键时刻。

　　——编者

　　没有过多的媒体报道和坊间渲染，深圳市已静静完成了一场在中国独一无二的农地国有化“改革”。

　　过去两年间，深圳市以推动“城市化”为起步，成功地将辖区内全部农村集体土地一次性转为国有土地，史无前例地消灭了“农村土地集体所有制”；当地政府亦成为全国惟一的垄断辖区内所有土地的副省级政府，成为中国最富有的“地主”。

　　在2004年深圳启动“转地”之前，深圳市的土地制度与全国一样，城市的土地属于国家所有，农村土地属于农民集体所有。这也是1982年以来中国土地制度的基本框架，农村集体土地要变为国家所有，只能经过政府征用，农民只有农用地的耕种权和农村宅基地的使用权。

　　深圳“转地”，惟一的法律依据是1998年新修订的《土地管理法实施条例》。其中第二条第五项规定，“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有”。为了解决城市扩张的土地缺口，深圳于2004年决定，把宝安、龙岗两区内的27万农村人口一次性转为城市居民，从而依据上述“条例”，一举将两区956平方公里土地转为国有（参见《财经》2004年第18期“深圳农地转国有之惑”）。

　　深圳此举，于法理、于实践都曾广受争议。《财经》记者获知，国土资源部最初持反对意见，并在2004年下半年派小组赴深圳专项调查。最终，深圳市“农地转国有”试验以“特例”获得北京默许，付诸实施。国土资源部的调查报告认为，此举“不宜模仿”，“下不为例”。

　　时至今日，深圳市已基本完成相应的“转地补偿”。在今年8月1日正式实施的《深圳市土地储备管理办法》中，宝安、龙岗两区的农村土地已统一纳入国有土地储备。在去年以来深圳房地产价格飙升、“地荒”传闻不绝如缕的大背景下，握有巨量土地储备的深圳政府显得游刃有余，看来已掌握了城市发展的主动权。

　　随着中央日趋收紧农用地转用和土地征收的权力，深圳独特而不可复制的“农地国有化”试验，更凸显了中国土地“城乡分割，同地不同权”的制度困局，也展现出中央与地方围绕土地复杂博弈的成败得失。

　　两年“转地”

　　今年6月22日，深圳召开全市土地管理工作会议，并发布了《关于进一步加强土地管理推进节约集约用地的意见》、《深圳市土地储备管理办法》等七项土地政策，表明未来将“实施最严格的土地管理制度，推进节约集约利用土地”。

　　这次会议的背景之一，便是“敏感的”深圳所辖宝安、龙岗两区转地工作已基本完成。

　　“转地”始于2003年10月，深圳出台《关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》（下称《意见》）。地处特区外的宝安、龙岗两区城市化工作正式启动，至次年4月全面铺开。

　　首先，两区的行政、经济和社会管理体制进行彻底调整，以求与特区内的城市管理接轨。原镇、村两级的行政建制变更为城市的街道、居委建制；原村民陆续转为城市居民，并相应获得城市社保待遇；原镇、村两级集体经济组织随之改制为股份合作公司。但是，最为核心与敏感的问题，仍是农村集体土地一次性转为国有。

　　迄今为止，深圳为配合两区城市化出台的各类文件达26份，其中以2004年6月颁布的《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》（下称《管理办法》）为核心，并直接与“转地”相关。

　　在近三年来的城市化操作中，深圳将宝安、龙岗两区集体土地转为国有，并非简单地贴上权属标签，而至少经由三种不同方式逐步达成。其中大多数土地分两种方式完成，而政府都无需付出任何代价。

　　其一，是对权属不明的土地施行“自然转地”。在现行城乡分割的土地所有制下，土地或是国有，或是集体所有，现实中却存在“灰色地带”。其中最为突出的，即是未曾承包到户的农村山林地。针对这部分土地，由深圳市农林渔业局负责确认范围。据介绍，在转地之初，这部分山林地约有360多平方公里。深圳市国土资源局一位人士表示，除非是明确分给农民的自留山林，法律上对“山林地”并无明确的权属界定。

　　在深圳此次转地过程中，上述“灰色地带”的山林地，实施了“默认国有”的原则。360余平方公里山林地被自然地转为国家所有。由于这部分土地几乎未作任何开发，对其“自然转地”也未激起农民与政府的明显冲突。

　　其二，对农民历史上自主开发建设的土地实行“合法化”，把农民集体所有的土地变为“国家所有”。这便是对宝安、龙岗两区300平方公里城市“已建成区”土地的处置方式。对于早已“洗脚上田”的深圳农民而言，“已建成区”才是他们最重要的利益所在。

　　根据《土地管理法》，农村土地属于集体所有，除了农民宅基地、农村公共建设用地、村组企业用地等，其余土地的使用权仅限于农业生产，而非工商开发。但在宝安、龙岗，由于处于市场经济的最前沿，企业用地需求旺盛。从1990年开始，深圳农村所有的承包土地几乎全部用于非农业开发，或被直接租赁给外商，或由村集体自行开发于工商用途，此即为“已建成区”。

　　很长时间以来，绝大多数深圳农民的生活已完全依赖于土地出让、私房出租以及从集体土地开发中所获得的红利。这些面积巨大的“已建成区”虽有违《土地管理法》，却已成既定事实，深圳市政府不得不认真面对。

　　伴随着“农地国有化”，深圳政府在2004年6月出台的《管理办法》，再次确认了此前对于“已建成区”的处置办法。即政府承认农民对“已建成区”的土地使用权，也不追究违规责任；但同时必须把上述两区“已建成区”土地的权属统一转为国有，并不再对农地征用作出任何补偿。

　　在这一模式下，农民虽可“免交地价”，继续享有“已建成区”的“国有土地使用权”收益，但因这些土地从性质上已转为国有，农民必须补签国有土地使用权出让合同。而依照法律，国有土地使用权出让的期限最长为70年，最短为40年。换言之，这些农民通过政府的复杂操作，获得了有期限的国有土地使用权，但永远丧失了本属自己的农村集体土地所有权。

　　在此次“农地国有化”中，政府真正需要付出代价的，是上述两类土地之外的234平方公里土地。这就是深圳市政府需要作出“适当补偿”、目前依然为农业用途的农村集体土地。

　　“适当补偿”

　　通过“适当补偿”将原属农村集体所有的“纯农业用地”转为国有，是深圳市采取的第三种转地方式。

　　这些需要适当补偿的234平方公里集体土地，包括宝安、龙岗两区的耕地、林地、山岭、果园、荒地、水面等。其中也包括约70多平方公里已纳入城市规划范围，但尚未完成征地程序和农地转用审批手续的“纯农业用地”。

　　所谓“适当补偿”，包括土地补偿费、青苗补偿费和地上附着物补偿费，标准与历年征地标准大体相当。根据最终确认的数字，深圳市一度计划拿出近200亿元完成“一次性转地”。其资金来源包括深圳市及上述两区的土地基金、财政预算安排的专项资金，以及由深圳市财政局统一从银行获得的贷款。

　　不过，按照深圳市政府的最新测算，最终所需资金并没有那么多，目前已支付近120亿元补偿，支付结束大约需150亿元－160亿元人民币。以150亿元的支出计算，征用这234平方公里土地，平均每亩总补偿额为4.3万元左右，平均每个农民补偿5.6万元左右。

　　除此之外，深圳市亦一次性将原27万农村人口中所有符合参加社保条件的人员纳入社会保障体系，并规定每年从宝安、龙岗两区国土基金总收入中划拨3％－5％进入基本养老保险基金，用于弥补这些农民社会养老保险基金的不足。即使此前从未参加保险计划但达到退休年龄的村民，亦可按照深圳市城镇职工参保标准，每月领取养老金。此举亦被当地政府视为优于征地的补偿“配套措施”。

　　借由“一次性转地，一次性付款”的转地方式，至2005年底，宝安、龙岗两区数百平方公里的农村集体土地“国有化”已基本完成，比之地方政府按项目分批次“征地”，其规模之大，速度之快，简直不可同日而语。

　　不过，相对于层层审批的征地，“转地”依然要受到国家的土地用途管制，并不能在转变性质的同时立即变更用途。目前，深圳每年能得到的“农用地转用”指标只有1平方公里。鉴于国家对农用地转用实行严格的总量控制，深圳在短期内，并不可能把这234平方公里的“农用地”纳入城市建设土地储备。

　　目前，宝安、龙岗两区经“适当补偿”而转为国有的234平方公里土地，已根据不同功能，委托移交给不同的政府部门管理。如农业和林业用地移交农林渔业部门管理，并实施承包经营有偿使用，一般承包经营年限为三年到五年，承包方不得改变用途、不得改变原农业生产状态。政府需要更改农地用途时，则仍需按照正常的报批程序。

　　尽管如此，一次性“转地”仍将使深圳市政府在未来的土地使用上获得主动权。今年8月1日，《深圳市土地储备管理办法》正式实施，欲将全市的可建设用地统一收购、统一储备，统一出让、统一管理。

　　“如果不实行一次性转地，深圳在未来征地的代价和阻力将更为巨大，恐怕一亩地给农民补偿30万元都无法实现。”深圳市国土局一位人士说，“因为在深圳，地比钱更值钱。”

　　“下不为例”

　　在深圳市看来，将城乡土地全部国有化，消灭“农地集体所有制”，关乎整个城市的长期发展。

　　深圳市城市规划设计研究院院长王富海表示，深圳在建制之初，狭长的行政区划便限制了未来的城市拓展空间；且经过20多年的高速、粗放的开发，土地消耗极为严重，土地资源趋于枯竭，人口规模和土地总量的矛盾更为尖锐，更甚于其他城市。

　　截至2004年底，深圳市剩余可建设用地总量为257平方公里。据统计，1997年－2004年深圳市新增建设用地232平方公里，年均增加约32平方公里；以此速度，不到十年，深圳市将无地可供。

　　而深圳“农地国有化”的重要背景，正是在土地日渐枯竭的局面下，政府与农民互相“争地”。在可用土地锐减、农民自主开发土地的既成事实面前，政府要在与农民的土地博弈中取得控制权，通过传统的征地方式，事实上已经难以为继。

　　据记者了解，在2003年深圳提出城市化方案并一次性实现“农地国有化”之初，即得到广东省政府的支持，并迅速展开。

　　但是，在上报国土资源部时，这一计划遭遇坚决反对。国土资源部认为，从保护耕地和农民利益的原则出发，城市化并不意味着必然与农业发展相抵触，而深圳以城市化方案绕过征地审批，变更农村集体土地的权属，将损害依附耕地进行农业生产的农民利益。并且，当时全国有不少地方亦出现以城市化名义剥夺农村集体土地的倾向，国土资源部更不希望此口一开，引发各地效法。

　　为此，国土资源部2004年下半年在深圳进行了实地调查，并形成了上报国务院的调研报告。最终报告内容并未公开，《财经》记者获悉，其结论为“深圳做法，下不为例”。

　　2005年3月4日，经国务院批准，国务院法制办公室、国土资源部又以“国法函[2005]36号”文件对深圳市政府进行“转地”的法律依据，即《土地管理法实施条例》第二条第（五）项，作出专项的“解释意见”。该“解释意见”明确指出：《土地管理法实施条例》第二条第（五）规定是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。

　　显然，该解释强调，只有在农民集体所有的土地逐渐被依法征收，并全部转为城市居民后，才能对农民集体剩余的少量土地转为国有。这其实是对深圳的“转地”法律依据的否定。

　　不过，由于该解释意见自2005年3月4日实施，并不溯及以往，而“深圳转地”发生在2004年，由此“深圳转地”成为中国现有土地制度和法律框架下名副其实的“特例”。

　　如今，在位于深圳市振兴路3号建艺大厦11层的深圳市土地储备中心，挂牌两年的“深圳市宝安龙岗两区转地办公室”很可能在今年底摘牌，这代表着深圳“转地”的彻底完成。

　　随着农民集体土地所有权收归于政府，真正衡量深圳“特例”价值的，将是今后深圳土地真正的集约化使用。而政府垄断土地开发是否必然导向土地的集约利用？深圳农地国有化试验到底增进了还是剥夺了城市化过程中的农民权益？深圳“农地国有化”对中国土地制度的演化产生何种影响？诸般问题会是各界继续关注的焦点，也将在实践中接受检验。■

　　本刊记者常红晓对此文亦有贡献

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