土地治理需要刚性约束 仅仅用途概述并不适用

在近期接踵而来的地产调控政策中，《土地出让金收支管理办法》终于稍显亮色。在土地问题上，迈出任何一步都牵涉全局，因此步伐虽慢，但似乎惟此才能平衡各方的利益诉求。

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这个新的管理办法规定，土地交易变更为“收支两条线”，并且接受地方人大的监督。在程序设计上看，有了制衡机制。但问题在于，这样一部由国土部出台的原则性行政管理办法，对于地方行政机构的刚性约束能到什么程度呢？人大可以监督了，但人大监督的具体依据是什么呢？在这个新办法中，土地用途的限制性条件，以及对于失地农民的补偿方案与以前相比变化不大，对于司空见惯的地方层层截留也仍无更有力的遏制手段。因此对于土地新政而言，需要面对的问题仍很艰巨。

对于土地出让金的分配方法，除如《土地出让金收支管理办法》这样的行业性管理规定，甚至在现行的《土地管理法》中也并无明确细则。更值得关注的问题在于，20年前颁布、1987年和1998年曾作部分修改的《土地管理法》，至今并未再修正，在今年两会上，吴瑞林等30余位人大代表，再一次提出了制定《土地法》的议案。吴瑞林在议案中写到：“《土地管理法》不能代替《土地法》。”现行的《土地管理法》基本上属于土地行政法，而不是土地民事法。条款中的各项规定，主要为“管理、维护”提供法律基础，而非涉及产权的民事问题。承担这项重责的只能是《土地法》。

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自从1987年9月，深圳出让一块5000多平方米的土地使用权，到1988年4月，《宪法》中土地不得出租、转让的规定被删除，规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”，曾经“不值钱”的土地，早已成为权力与财富聚焦的中心。卖了地就有钱，买了地就有钱，但土地流转中有一项却应该是与挣钱无涉的，就是“为公共利益的需要”征地。按照1998年修改之后的《土地管理法》，其第2条第4款规定“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。但是，这个条款及其以后的种种土地政策中，对于“公共利益”的边界却界定得相当之模糊，令土地流转中的可“运作”空间相当大，往往地方政府以“公益需要”为名目征地，转眼间看到的却是商业开发，挂着大学城、开发区的牌子而大卖商品房的状况并不鲜见。

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