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市长要有使用一部分资金的权力，但不是“私房钱”。解决地方政府的投资过热，关键是创新，投资的创新需要地方领导有自主权，但盲目投资与创新投资的区别在于，这种投资是否有监督。
据10月15日《中国经营报》报道，一份名为《土地出让金收支管理办法》的文件，已基本修订完成，待国务院审批后，未来几个月内可正式下发。
土地出让金最需要解决的问题是透明化
此前，有方案欲从土地出让金纯收益中划出一定比例，集中到中央和省级政府，并在中央财政设立“地方土地收益基金”，概括地说是“财权上移”。对此一些相关部委并不认同，理由是，1994年分税制体制就已经明确土地出让金归地方政府，目前再向上级集中资金，并不符合法律程序。
从1994年财政分税体制改革以来，各种问题和矛盾逐渐暴露出来，比如，住房保障资金的来源，教育、医疗经费中政府支出比例，社保基金的投资方向，基础设施的融资渠道，地方政府的财政权限，农村发展和城市化的成本，土地利用和耕地保护，外资企业的超国民待遇，特区与开发区的特权，等等，都成为争议的话题。土地出让金重分具有复杂的社会经济背景，不仅是为了房地产调控，还是我国财政体制改革的深化。
地方的发展需要土地使用金，但土地出让金的归属和支配权限并不明确。各省市的土地出让金、社保基金、住房公积金、开发区税费等不同程度地存在管理和使用的混乱，被戏称为“市长的私房钱”，土地出让金一直作为地方政府的一项收入，没有纳入政府预算管理。十多年来，土地出让金是地方政府发展基础设施的一个重要资金来源，但是也带来盲目扩张的问题，有的甚至成为腐败的温床。
1994年前，中央财政收入约占10%，分税制后，中央与地方财政收入的比例约各占一半。近年来地方财政收入有上升的趋势。而土地出让金中央与地方的分配比例为3：7，表面上看比较合理。
但土地出让金是财政体系的“体外循环”，而且一些地方“招拍挂”之外的土地出让成了“小金库”。但土地出让金如果由中央财政得大头，中央转移支付的规则不明确，政策制定主观性强，则可能会使地方采取变相的规避措施。
让土地出让金账户接受地方人大的监督
土地出让金不论是作为“国有土地有偿使用专账”的方式，还是“国有土地收益基金”，都可以看做是各省市的收入，只是监管方式改成了自上而下，实行收支两条线，对于抑制地方政府的盲目投资、保障失地农民等弱势群体能起到积极作用。然而，新的规则可能要求地方政府不得作为当期收入安排使用，这对于基础设施落后、以及当前急需资金完善公共事业的省市来说，远水难解近渴。
有专家和领导提出土地出让金账户接受地方人大的监督，可能是土地出让金收支监管最好的办法。市长要有使用一部分资金的权力，但不是“私房钱”。解决地方政府的投资过热，关键是创新，投资的创新需要地方领导有自主权，但盲目投资与创新投资的区别在于，这种投资是否有监督。
土地出让金的收支与建设用地审批实质是一个问题，需要综合考虑。规划内建设用地，省政府只有特定面积的审批权限。由于审批的层级过多，批准的时间过长，基层政府有意无意未批先占，或者先占后批。违规批地后的土地出让金不可能透明化。一些地方政府用地违规比例高达90%以上，就需要考虑调整审批权限本身。对于具体的项目，中央部委不可能有精力逐个审核，一些专家提出“事权下放”，中央只负责总量控制和耕地保护，使地方政府有发展经济的创新空间。
“两税一费”上调房价未必涨
目前土地出让金的管理办法还没有正式公布，但“两税一费”的上调消息很少有异议，城镇土地使用税将提高两倍，新增建设用地有偿使用费和耕地占用税将各提高一倍。
地价成本无疑是提高了，增加的成本可能会转嫁到房价中，由购房者承担。但新体系可能会对过去以流通环节为主的税费制度进行调整，大幅提高土地占用、保有环节税费在整个土地税费体系中的分量。
这样一来，新的体系将使开发商的捂房囤地的成本增加，促使开发商尽快销售，从而增加有效的供给，占地面积较大的别墅等项目才能得到有效遏止。尤其是对以前协议划拨的土地，只有增加适当的保有成本，闲置土地才能尽快流转。土地资源的有效利用，才能从根本上稳定房价。
单纯依靠调整土地出让金分配制度，可能还难以迫使地方政府盘活存量土地。土地资源的稀缺性必然要反映在要素市场，房地产税收结构中如果缺失物业税，以地生财的观念和手段就不可能消亡。
陈则明（上海社科院房地产业研究中心学术部主任）
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