【作者：王长勇】

　　财政部与央行两个具有不同政策目标的部门若合作，能否奏出悦耳的和弦？

　　为了获取投资收益最大化，中央国库现金或将堂而皇之登上市场化运作前台。

　　财政部官员近日表示：“近期，会考虑逐步把一些国库现金存放到商业银行，央行保留部分资金以满足应急支出的需要。 ”这意味着，国库资金管理将改革现行的财政资金单一存在央行的模式，进一步引入市场机制，以安全性、流动性和收益性相统一为原则。

　　所谓“国库”，即指负责保管和出纳国家预算资金的机构，它担负着办理国家预算资金的收纳和支拨、反映并监督国家预算执行情况的重要任务。目前中国分别设立中央国库、地方国库两个机构；前者实行业务上垂直领导的管理体制，后者则实行央行与地方政府双重领导的体制。

　　此次拟将国库现金存入商业银行，是国库现金管理改革的一个重要组成部分，改革范围仅限于中央国库现金。

　　改革动因

　　自上世纪50年代以来，中国的财政资金一直存在中国人民银行，实行“委托代理国库制”；即国家与财政部门不单独设立国库机构，而由央行代理。但是在财政一方，这种代理并无收益可言。

　　2003年以前，由于国库对财政存款不计付利息，国库拖延地方财政正常拨款、违规利用闲置库底资金牟利的现象时有发生，财政部门对此多有不满。而一些预算单位设法将国库资金套出、一些地方政府支持地方财政将国库资金套出设法获取增值的现象，也非常普遍。因此，央行抱怨财政部门预算管理不善。

　　2003年之后，央行开始对财政存款按同期单位存款活期利率支付利息。同时，尝试进行国库现金管理改革，以图进一步提高国库现金的收益。

　　经过三年的铺垫，今年6月，财政部、央行联合发布《中央国库现金管理暂行办法》，确定了国库现金管理的目标、范围、原则和操作方式等，并界定了财政部、央行在国库现金管理中的职责。

　　按此规定，财政部将会同央行开展国库现金管理工作，主要负责国库现金预测，并根据预测结果制定操作规划；中国人民银行主要负责监测货币市场情况，财政部与中国人民银行协商后签发操作指令，中国人民银行进行具体操作。

　　由此，确定了确保国库现金支出需要的前提下，实现国库闲置现金余额最小化、投资收益最大化的一系列财政资金管理活动。目前，财政部、央行正制定相关实施细则，筹建业务机构的工作也同时展开。财政部计划在国库司成立“国库现金管理处”（或“国库现金管理办公室”）；央行为此新成立两个处级单位，一是在央行国库局成立“国库资金管理处”，另一机构设在货币政策司，即在上海总部公开市场操作部成立“国库现金管理处”。

　　“国库闲置资金过多，是实施国库现金管理的一个主要原因。”财政部国库司国债管理处韦士歌博士说，实行国库单一账户体系后，逐步取消了预算单位的账户，存在这些预算单位账户中的现金也集中到了国库。

　　另一个原因，是为了解决库款数目高低和发债不衔接的问题。因国库现金时多时少，国库现金很多时财政照样发债，会导致国库现金余额与发债进度不衔接。

　　操作模式

　　国库现金管理改革尚处在起步阶段，但结合近年来的实践，已经摸索出几种不同的操作方式。

　　早期，财政部曾提出“国库资本运作”的概念，以解决库款多少与发债进度无法衔接的问题；具体操作方式是发行国债后，若库款比较多，便让资金推迟几个月入库。

　　另一方式是从市场买回债券，并于2004年8月20日进行了首次操作。当时，财政部以混合式招标方式，提前兑付三期总量近900亿元的记账式国债。这是首次以市场化的方式赎回国债，被认为是国库现金管理的初步尝试。

　　今年6月出台的《中央国库现金管理暂行办法》中，对买回国债操作专章作了详细规定。所谓买回国债，是指财政部利用国库现金，从国债市场买回未到期的可流通国债并予以注销，或持有到期的交易行为。

　　今年8月30日，财政部买回180多亿元年内到期的三期国债，节省了大约4000多万元利息。用低收益的国库现金买回较高成本的国债，即体现了国库现金余额最小化、投资收益最大化的目标。

　　除了以上两种方式，更容易为大众所理解的，就是把国库资金作为定期存款存入商业银行。

　　这项工作正在逐步展开，具体方法是，通过中国人民银行“中央国库现金管理商业银行定期存款业务系统”，面向国债承销团和公开市场业务一级交易商中的商业银行总行，进行公开招标，以选择存入国库现金的商业银行。

　　据悉，国债承销团三年组建一次。今年9月底、10月初，新的国债承销团将组建完成。承销团确定后便可确定相应的存款银行，届时，国库现金转存商业银行的操作便开始运作。

　　政策目标歧异

　　但是，国库现金转存商业银行，增加了银行可贷资金，将导致市场流动性增加，这与当前控制固定资产投资和货币信贷投放的宏观经济政策相悖。“现在货币政策正在收紧，财政为什么反其道而行之？”许多专家对此感到疑惑。

　　这种担忧不无道理。2006年央行货币当局资产负债表显示，今年1月末，中央和地方政府在国库的存款余额为8500多亿元，截止到7月末上升到14000多亿元；其中，中央政府存款大约在4700亿－7000亿元之间。如此巨额国库现金若转存商业银行，因盈利动机所驱使，增加放贷可能是商业银行的自然选择。

　　的确，国库现金余额大幅波动，让央行的公开市场操作深感压力。2004年央行公开市场业务报告指出，财政库款随机变化，是导致当年银行体系流动性波动的主要原因。报告认为，财政库款变化作为货币政策调控的外生变量，其大幅波动加大了公开市场操作的难度。显然，央行也希望能对国库现金余额变动有一个稳定的预期。

　　但在这个问题上，财政部与央行显然各有考虑。财政部官员解释说，国库现金管理属于微观层面，以实现国库现金余额最小化、投资收益最大化为目标；而流动性是全局问题，属于央行货币政策考虑的问题，不是财政政策的职责范围。“当然，财政部要向央行通报相关情况，便于进行货币政策操作时考虑相关变量。”

　　财政部有关人士还称：“初期向商业银行招标的定期存款不会很多。”国库现金管理定期存款通过市场化公开招标进行，数额多少将取决于商业银行接受的程度；最终目标是在央行保留一个固定数额，其他资金转存商业银行。

　　中国工商银行资金部一位分析师接受《财经(相关:理财 证券)》记者采访时表示，商业银行是否接存款，“要看利率划不划算，也会考虑现有的资金能不能用出去。”作为工行这样的大银行，如果自己的资金都用不出去，就没有必要再要这些资金。

　　据财政部、央行出台的管理办法，为了保证中央国库现金安全，商业银行在接受国库存款时，必须以可流通国债现券作为质押，质押国债的面值数额为存款金额的120％。对此，这位工行分析师认为：“如果要求质押，那就没什么吸引力了”；商业银行定期存款操作的结果，是由原来财政资金存在央行一家变为存在多家商业银行，“市场份额会发生变化，一些较小的银行可能愿意多要一些，但是财政部不见得会多给。”

　　财政部认为，因初期在商业银行定期存款操作数额不大，国库现金余额仍会大幅波动。要彻底消除财政资金大进大出国库对基础货币供给的冲击，必须通过国库现金管理操作，最终将国库现金余额保持在一个固定的数额。因为国库资金余额保持不变后，基础货币就不会由于财政存款资金的总量增减而变化。

　　目前，美国财政部每日在联邦储备银行保留50亿美元，由联储支付利息；其他通过市场招标进行定期存款，招标对象由与财政部签订协议的实力较强的商业银行组成。而英国在中央银行账上，只有2亿英镑。中国国库在账上究竟保留多少现金合适？财政部科研所课题组的专家研究认为，中国可在央行国库每日保留300亿－500亿元现金余额头寸，其余国库资金可通过招标方式进行定期存款操作。

　　财政部强调，国库现金定期存款操作，最终有利于货币政策执行。财政部一位官员对记者解释，提前买回年底到期国债的操作，表面看是向市场投放了流动性；而提前适当收回一些国债，减轻了年底财政拨付资金的压力，也减轻了流动性集中释放对市场的冲击。

　　不过，未来的中央国库现金管理，将由财政部国库司和央行货币政策司携手操盘——前者更关注投资收益问题，后者更强调流动性问题。两个具有不同政策目标的部门第一次走到一起，不知能否奏出悦耳的和弦？■

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