财政部优选市政收益债券——

    由于地方发债风险将来要集中在中央政府，所以，地方债券的约束力要强于目前的国债。

    9月11日，财政部部长金人庆在向刚结束的亚太经济合作组织(APEC)财长会议提交的报告中表示，中央政府正考虑在有限制的条件下，授权地方政府发行债券。

    中国财政高官公开表态开放地方发债，这是第一次。

    而据本报记者了解，财政部更倾向于允许地方采用市政收益债券的形式发行债券，关于债券发行的功能定位、发行人的界定、利率、投资者、内控机制、强制信息披露制度等方面都将有所规定。

    地方政府债由暗转明

    “大思路中央已经基本同意，目前草案也已基本成型，但这件事意义重大，还必须由国务院最后定夺。”一位知情人士对本报记者说。

    据这位人士透露，早在一年多以前，相关准备工作便已经悄然展开。财政部为此专门设立了一个十几个人的课题组，并专程到地方调查摸底各省的政府负债情况。

    关于地方政府的债务总量，目前并没有统一的说法。据粗略统计，中国全部地方政府债务至少在1万亿元以上，并且绝大多数都属于隐性债务。

    “因为没有正规的融资渠道，使得地方政府过度依赖银行信贷和土地出让。现在，银行和土地要么管不住，要是真管住了，地方政府隐性债务风险就会立即显现出来。”较早从事地方债问题研究的国务院发展研究中心宏观部研究员魏加宁对本报分析道。

    而按照1995年中国开始实施的《中华人民共和国预算法》第28条的明文规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

    对此，中央财经大学王雍君教授认为，《预算法》在内的很多法律都将因之而改变。

    而实际上，现行《预算法》的规定堵塞了地方政府合法发债的闸门，但却并没有堵住地方政府变相举债的脚步。

    事实上，通过政府特定的市场机构(如市政建设公司)发行市政收益债券并没有被禁止，而是广泛存在并不断扩大。比如1999年上海市城建投资开发总公司发行的5亿元浦东建设债券，用于上海地铁二号线一期工程。

    “这些债券是以企业债券的形式审批并发行的，与其说是规避《预算法》的制约，不如说是市政收益债券的现实存在，相应的法律规范滞后，只得借用‘企业债券’形式。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希说。

    而在魏加宁看来，允许地方政府正规发行债券的好处在于：一方面，它可以解决基础设施建设中的所谓“代际不公平”的问题。公共基础设施建设大都由地方来实施，项目的建设周期一般都比较长，往往是用上一代人甚至上几代人积累的钱去建设，而享受的则往往是下代人或下几代人，这样就构成了代际之间的不公平。由地方政府举债建设就可以避免这种代际之间的不公。

    另一方面，当前的宏观调控强调“有保有压”，但保谁和压谁往往都是由政府说了算；而如果允许地方政府发债，保谁压谁就将由市场说了算。因为只有财政比较规范、透明，建设项目好、效益高的地方政府，它的债券才容易发得出去，而且发债成本也会比较低。

    规范发债要过四道“坎”

    “虽然国债是金边债券，大家不用担心它的风险问题，但实际上，风险将来是要集中在中央政府，所以，地方债券的约束力要强于目前的国债。”魏加宁说。

    他建议允许地方政府发债至少要设四道“门槛”：

    首先，如果允许地方发债，当地的人大当然要进行严格审议；其次，中央政府还要进行严格的总量控制和审批把关；第三是信用评级，可以通过市场中介组织发挥作用；第四，投资者有选择权。

    在魏加宁看来，最近出台的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》为推行地方政府发债创造了很好的条件，加强了对地方政府的监督。

    对于限制条件，财政部有关官员也表示，中央将设定严格的限制条件，如发债的程序及程度等。允许发债的地方政府层级会比较高，初期不会给县一级政府发债的权力。

    而据本报记者了解，财政部更倾向于允许地方采用市政收益债券的形式发行债券，关于债券发行的功能定位、发行人的界定、利率、投资者、内控机制、强制信息披露制度等方面都将有所规定。

    “一整套的规则将致力于把全部地方债务真正管起来。”上述知情人士透露说。（来源：21世纪经济报道 记者 孙雷 北京报道）