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　　驻京办本身并不是坏事，让驻京办成为问题的是其活动的政治与财政环境

　　一场针对各级地方政府驻京办事处的整肃风暴正在酝酿中。国务院机关事务管理局正在制定一份整改地方政府和企业驻京办的方案，首先涉及52家副省级以上政府办事处和大型国企驻京办的整顿和改革。此前，整顿驻京办事处已被中纪委和监察部列为2006年四大工作任务之一。看起来，5000余家政府驻京办事处正面临着半个世纪以来最大的一次生存危机，一些基层县市政府办事处恐怕难逃被裁撤的命运。

　　驻京办面临整顿命运，因为两个原因：第一，纪检审计部门确信，驻京办成为腐败高发区，本地领导或者领导家属到了驻京办如同进了自己家的“行宫”，其消费完全不受约束；第二，在国家审计署审计长李金华去年年底的审计报告中，驻京办因为“跑部钱进”而被点名，其间自然有腐败情节，并扰乱了财政秩序。

　　因而，驻京办确实需要整顿。但是，仅仅依靠行政命令简单取缔，显然不能解决根本问题。因为，目前的中央—地方关系框架内，地方政府和企业具有设立驻京办的强烈冲动，即使行政取缔这些驻京办，它们也会以其他形式变相存在。

　　推动地方政府和企业设立驻京办的原因很简单：中央政府相关部门掌握着地方政府所需要之资源，也掌握着地方政府无法躲避的审批权力。

　　以财政资源为例。1994年税制改革，导致税收收入向中央政府倾斜，尤其是1998年以后至今，中央财政收入每年的增长速度大多都超过地方财政收入的增长速度。与此相对应，中央财政的转移支付大幅度增加，这包括税收返还、专项补助和一般性转移支付等。仅用于对地方基础设施建设、天然林保护工程、贫困地区义务教育工程等项目的专项转移支付规模，即由1993年的360亿元增加到2002年的2400亿元。2003年，除税收返还和体制性补助外，中央财政对省以下地方财政的转移支付总额高达4489亿元，是1995年的9.6倍，年均增长32.7%。尤其是，地方政府得到这些转移支付资金后几乎可以不受监督地花这笔钱。比如，国家审计署发现，2005年中央预算编入地方预算的只有3444个亿，仅占到中央实际转移支付的44%。中央转移支付有一半以上没有纳入地方财政预算，完全脱离了人大的监督。

　　如此巨大的、可以自由支配的财源，对地方政府有巨大吸引力。另一方面，这些转移支付资金的分配，却带有相当大的任意性。目前一个十分奇怪的现象是，尽管中央财政转移支付规模相当庞大，但是，却没有一部关于转移支付的权威性法律，各地应该得到多少中央转移支付，缺乏明确的核算办法，相关中央政府部门官员则拥有相当大的自由裁量权。国家审计署2002审计报告披露，2002年有关部门在分配社会保障、中小学建设等10项补助资金时，将国家明确规定不应给予补助的地区和单位纳入补助范围，共超范围安排5亿元。

　　由此自然催生了“跑部钱进”现象。一个引人注目的事实是，驻京办大量涌现在90年代以后，正是转移支付规模开始扩大的时期。

　　同样是这个时期，经济体制改革出现了某种停滞，政府在某些方面强化了对经济的管制。尤其是近些年来，面对地方政府推动下形成的投资热，中央政府大量使用行政、土地、环保等手段进行宏观调控，最为显著的是强化国家发改委审批项目的权力。在这种情况下，热衷投资的地方政府和企业自然要到北京为本地的投资项目进行公关，或者为那些突然被宣布为违规的投资项目进行疏通。

　　总之，各地政府和企业设立驻京办，乃是因为在北京，在那些权力部门，可以通过公关活动得到资源或许可。至于地方官员在驻京办的腐败，不过是在地方政府官员权力不受约束、地方财政制度不健全的情况下所产生的一个附带后果。

　　让驻京办恢复清白之身的关键是约束中央政府相关部门的管制权力，明确财政转移支付的分配程序。其实，即使在联邦制国家，地方政府也会通过某种渠道与全国性政府保持某种日常联络；欧盟各国不少州、市政府在布鲁塞尔也设立了办事处。更不要说在中国这样中央权力比较集中的国家，地方政府对中央政府的依赖性比较强，地方政府必须与中央政府相关部门保持联络，以及时获取信息，并将自己的诉求反馈给中央政府相关部门决策者。从行政管理的角度看，只要管理得当，这些驻京办其实有利于中央政府了解各地情况，增加决策过程的参与，制定出更为平衡的政策。

　　因此，驻京办本身并不是坏事，让驻京办成为问题的是其活动的政治与财政环境。驻京办接待的本地官员与公关的中央政府相关部门官员的权力缺乏有效节制，自然使驻京办成为“寻租”场所。此一问题不解决，取缔驻京办，可能使驻京办走向地下，其管理将更为混乱，问题会更多。

　　(来源：《中国新闻周刊》）

(责任编辑：王燕)