通信杆路(管道)建设在城市建设改造中的难题

　　文/孙金青

　　一、通信杆路(管道)建设遇到的难题

　　㈠　给予迁移通信杆路的期限不合理

　　道路改造是城市建设中的重要内容，各类管道又是道路改造的主要组成部分。城市道路改造需要规划和办理相应手续，不可能对一条或数条道路突然实施改造，更何况道路建设涉及电信、自来水、电力、广电等多个公用行业，有关部门在城市道路改造过程中，往往限定基础电信运营企业在某日之前(实际期限短则几天，长则不过一个月)拆除架空线缆。

　　架空线缆入地是一项浩大的工程。首先，按照规定，基础电信运营企业要办理工程立项、勘察设计路由、工程招标等内部审批手续及施工准备工作，同时还要办理申请路由、挖路审批、开工许可等一系列的行政审批或相关手续，如此浩大的工程要在短时间内将所有这些内外部手续办结不太现实，更何况新的管道需要建设，原有线缆需要拆除，电信用户的通信不能中断，还有验收等环节。

　　㈡　基础电信运营企业和电信用户权益得不到保护

　　在实践中，某些地方有关部门不考虑电信设施的公用性质，限定基础电信运营企业在短时间内迁移电信设施，否则按无主财产处理或由产权人自负后果。基础电信运营企业的架空通信线缆或地下通信管道，都是办理了相关审批手续，投入大量人力、物力及财力建设而成的。作为财产的所有人，其合法权益应该受法律保护。《电信条例》第四十九条对通信设施的保护作了明确的规定，即任何单位或者个人不得擅自改动或者迁移他人的电信线路及其他电信设施；遇有特殊情况必须改动或迁移的，应当征得该电信设施产权人同意。之所以这样规定，是因为要保护广大电信用户的通信权益。

　　道路改造指挥部门将未在规定期限内拆除的通信线缆，以无主财产进行处理是违法的。按照我国法律规定，即使是无主财产，也不能简单地拆除，更何况确定财产是否无主，应由法院按照民事诉讼的相关规定，依照法定程序进行裁判。行政部门将通信线缆认定为无主财产而予以处理，与建设服务型、诚信型政府的目标相悖，涉嫌违法。更何况这么大范围的通信线缆，查找其所有人并不难。

　　㈢　改动迁移电信设施得不到合理补偿

　　近年来，有关部门要求基础电信运营企业迁移架空线缆或改动通信管道，但给予的补偿标准很低，且往往不能及时到位，尤其是地级市以下城镇。2003年颁布的《行政许可法》设定了信赖保护原则，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可，是正当的合理信赖，应当受到法律保护。有关部门不能任意撤销已批准的审批事项，即基础电信运营企业的通信杆路(管道)。因法律、法规、规章修改或废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，行政机关依法变更或撤回已生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应依法给予补偿。这一原则在国务院2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中得到具体体现。

　　《电信条例》对此也有明确的规定，提出改动或者迁移的单位或者个人承担改动或者迁移所需费用，并赔偿由此造成的经济损失。

　　㈣　建设通信管道的权利得不到保障

　　目前，各地纷纷成立行政色彩很浓的新型垄断企业，如管道公司，服务对象直接定位为基础电信运营企业。有关部门授予其在某行政区域或某一路段管道独家建设权。管道公司不是公用企业，没有使用管道的公用业务，是专门从事管道出租的盈利性公司，以绝对垄断的地位，并借助于管理部门的行政力量将管道高价出租或出售，从中牟取暴利。

　　本来，任何具有建立管道需求的公用企业都有取得管道建设的权利，以便更好地为社会提供优质服务。有关部门依据规定，在职责范围内准许或不准许行政相对人建设地下管道，是一项正常的审批工作，但却以“规划道路、转变行政管理公共事务职能”为由，将审批权以“合作项目协议”的形式转移给管道公司，变行政审批行为为公司经营行为。这样，具有管道需求的企业便不能再从行政管理部门取得建设管道的路由，而只能从管网公司高价租赁或购买通信管道。管道公司的大部分管道本身并不符合通信管道标准，这便给通信网络安全埋下隐患。

　　㈤　市政工程中的基础电信设施得不到重视

　　当前，基础电信运营企业受到重点工程的伤害也凸现出来，主要体现在两个方面：一方面，重点建设项目，如修建城市地铁，本来是一件服务于城市人民群众的好事，但负责配套项目的部门，向基础电信运营企业索要进入项目区域的“配套费”竟达数千万元，有的甚至更多，全然不考虑广大人民群众在地铁通道内对移动通信业务的需求；另一方面，施工单位打着重点工程的旗号，肆意野蛮施工，施工中无视公用电信设施，不屑于电信运营企业员工的劝阻，挖断主干电(光)缆的事件时有发生，严重危及通信网络安全。

　　另外，在少数地市以下的城镇，有关部门往往以一个会议纪要的形式，便决定迁移或拆除通信杆路(管道)事宜，或许会后发个会议纪要，或者干脆什么也不发，但要求基础电信运营企业必须贯彻会议决定，形成一种文件代替法律、纪要(领导讲话)代替文件的局面。

　　㈥　破坏公用电信设施的行为没有受到法律惩罚

　　基础电信运营企业迫于各方面的压力，租用了具有行政色彩背景的管道公司的管道，其电(光)缆同样得不到保障。因为公司运营下的管道公司借助于行政权力，有恃无恐，任意变更协议，抬高价码，如果基础电信运营企业不予以满足，便保留自行拆除通信电(光)缆的权利，所谓的自行拆除就是剪断电(光)缆。

　　管道公司剪断电(光)缆的“自助行为”，是我国法律所不允许的。因为，一是不属于对财产的约束、扣押；二是完全可以采取政府援助或法院诉讼等公力救济的手段解决；三是在剪断之后也没有向政府有关部门报告；四是超过了必要的限度，严重影响了广大无辜的人民群众的通信权益。但有关部门认为，类似案件为合同纠纷，够不上治安案件，刑事责任也就无从谈起。所以，在市场经济初级阶段租用管道公司的管道，通信网络的安全很难得到保障。

　　二、产生问题的根源

　　㈠　有关部门缺乏依法行政意识

　　依照国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，依法行政的基本要求是“行政机关不得做出影响公民、法人和其它组织合法权益或增加公民、法人、其它组织义务的决定”；“行政机关实施行政管理可以采取多种方式实现行政目的的，应当避免采取损害当事人权益的方法”；“要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权”；“因国家利益、公共利益或者其它法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿”。

　　无论是“行政合同”，还是“拍卖协议”，有关部门在授予管网公司在特定区域、道路享有独家建设通信管道的权利时，都没有听取利害关系人—基础电信运营企业的意见，也没有遵循法定程序，即在没有保障利害关系人的知情权等各项权利的情况下决定。从本质看，有关部门与管道公司之间的“合作项目协议”或“独家建设权”在形式上具有行政合同的表象，实则有行政权力寻租之嫌。

　　有关部门因电信行业多家经营、政企分开而产生一种错误认识，即认为电信设施及建设是基础电信运营企业盈利的条件，不再具有公用属性。

　　㈡　行业内基础电信运营企业之间协作不到位

　　基础电信运营企业之间通信资源相互封闭，强占他人资源的现象时有发生。一方面，拥有空闲资源的基础电信运营企业不能从行业大局的角度考虑，不仅不对兄弟电信运营企业帮助一把，反而希望其付出更多的成本代价，而不能与自己竞争；另一方面，资源匮乏的基础电信运营企业置法律法规、国务院75号文件和信息产业部453号文件的规定不顾，不通过规定程序，直接侵占其它基础电信运营企业的管道。历时两年诉讼，至今尚未结束的某省会城市两家基础电信运营企业之间电缆间距纠纷，称得上电信行业内企业之间协作不到位的“典范”。

　　电信市场的竞争给外界提供可乘之机。老基础电信运营企业在电信资源上具有绝对的垄断地位，新兴的基础电信运营企业在资源匮乏的情况下，面临生存的危机，出于各种原因，被动或主动(更多的是被迫的主动)地采取与具有行政背景的部门或单位合作，借助其权力而从事电信建设，在一定程度上，缓解了自身的建设压力，同时也给新型垄断企业的诞生创造了条件。

　　三、解决通信杆路(管道)建设之道

　　㈠　行政部门严格依法行政

　　国家对电信建设有特殊规定，《电信条例》第四十五条第三款明确规定，基础电信建设项目应纳入地方各级人民政府城市建设总体规划和村镇、集镇建设总体规划；第四十六条第二款规定，有关单位或部门规划、建设道路、桥梁、隧道或者地下铁道时，应当事先通知省、自治区、直辖市电信管理机构和电信运营企业，协商预留电信管线等事宜。《电信建设管理办法》第二十六条规定，省、自治区、直辖市通信管理局负责本行政区内电信管道建设的统筹规划和协调。地方各级人民政府应将电信管道建设规划纳入城镇建设总体规划，电信管道的建设规模、容量应当满足电信业务发展的需要。

　　电信运营企业按照相关部门依法制定的规划、建设要求进行电信管道建设。有关部门在要求基础电信运营企业架空光缆入地时，应履行法定程序，给予基础电信运营企业合理的经济补偿及建设光缆入地的通信管道路由。

　　㈡　规范通信杆路(管道)审批手续

　　以往，基础电信运营企业建设通信管道需要到规划、建设、道路等部门办理各项相关手续，支付一定费用，如道路补偿费等，多数属于行政性收费，相对规范。近年来，尤其是《行政许可法》颁布之后，各地普遍规范了行政许可、行政审批手续，但在建设地下通信管道问题上却不如以前，有关部门已经将通信管道的建设权按照不同的城市建设项目，赋予了负责城市建设项目的公司或指挥部等机构。

　　为此，研究通信管道建设权是否需要许可(审批)、如何进行审批十分必要。如建设地下通信管道需要审批，是否有数量限制，如果有数量限制，审批是否需要拍卖或指派；采取拍卖的方式，是否符合公共利益，应充分考虑通信涉及每个社会成员个体；采取指派的方式，排除最有需求的基础电信运营企业是否妥当等。

　　㈢　探索基础电信运营企业联合建设通信管道之路

　　目前，基础电信运营企业有6家，加上广电、电力等公用行业，在改造城市道路时，地下管道需要进行统一、整体规划，不可能为每家基础电信运营企业都预留路由，开沟埋设通信管道。之所以出现所谓“城市建设道路改造指挥部”、“管道公司”来统建通信管道，无非是打着整合资源的公正面目出现，但因出于权力寻租的目的，其租用或出售给基础电信运营企业的管道高出全部建设成本几倍。因此，基础电信运营企业需要树立大局观念，加强合作意识，组建一个相互沟通的平台，最大可能地采取联合建设通信管道的方式，联合建设应本着有效利用、节约资源、技术可行、合理负担的原则进行。如通信行业协会牵头组织基础电信运营企业预测地下通信管道需求，制订通信管道统建方案，报电信监管机构等有关部门纳入统一规划；对于现存通信杆路(管道)，通信行业协会还可以在协调基础电信运营企业之间相互租用方面发挥重要作用。当然，基础电信运营企业之间联建、租用通信杆路(管道)，矛盾还是会有的，但毕竟是行业内部矛盾，在性质上，这一矛盾和电信行业与独家垄断的管道公司之间的矛盾是不同的，是可以协调的。

　　㈣　加大宣传电信设施公有属性的力度

　　在自来水、电力、燃气等公用行业中，电信行业早在上世纪90年代中期，就已打破垄断、多家经营，2000年省级电信机构政企分开，但电信设施为社会公共基础设施的属性并没有因此有所改变。对于破坏公用电信设施的行为，《刑法》第124条规定了破坏公用电信设施罪，属于危害公共安全类别范畴。《电信条例》对电信设施和电信建设做专章规定，公用电信设施及建设应依法得到保护。对于电信设施公用属性观念淡薄的部门或机构，电信行业要进行有针对性的宣传，以此扭转这些部门的错误认识，从而在全社会牢固树立保护公用电信设施及建设的意识。