严金明:违法现象严重 严惩土地违法行为格外重要

严惩土地违法行为格外重要

——对强化土地执法监督的几点建议

中国人民大学土地管理系教授 严金明

目前土地利用与管理方面有法不依、执法不严的现象还十分严重。各类土地违法案件大量发生，屡禁不止，造成我国耕地资源和国有土地的大量流失。而由于缺乏有效的执法手段和明确的执法权力，土地执法难以到位，严重地削弱了法律应有的权威。“执法难”成为我国土地管理中一个突出的问题，其中一个非常重要的原因就是缺乏强有力的执法监督机制。强化土地执法监督机制，其目的是实现国家的土地管理职能，保证土地管理法律法规的全面实施，实行土地的社会主义公有制，十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，有计划地合理调控国民经济各部门对土地的需求，以最终实现土地管理的总目标。 [国家将加大对土地违法违规行为的查处力度]

针对土地“执法难”问题，从强化土地管理的执法监督方面提出几点建议。 

注重监督对象的全面完整性。土地执法监督的对象不仅包括土地管理的相对人，即一切与土地发生法律关系的单位或者个人，而且还包括享有土地征用和建设用地审批权的地方各级人民政府，这是土地监督检查的重要特征之一。在土地法律关系中，土地所有者依法享有对土地的占用、使用、收益和处分的权利；土地使用者依法享有土地利用包括占有、使用、收益的权利；土地管理者依据法律和法定职权，对土地占有、利用的现象和行为进行组织管理。在土地利用和土地管理活动中，土地所有者、土地使用者和土地管理者都有可能发生违反土地管理法律法规的行为，如单位和个人未经批准非法占用土地，地方政府超越法定权限审批土地，等等。因此，土地监督检查活动即是对土地管理者、土地所有者和土地使用者的活动和行为进行督促和检查。也就是说，土地执法监督的对象是与土地发生法律关系的土地管理者、土地所有者和土地使用者。

实现土地管理的法制化。土地管理法制化的基本要求是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。所谓有法可依，就是要有完备的法律体系可以遵循。目前，国家颁布的一系列土地管理法律、法规，为土地执法监督提供了法律依据，而土地执法监督又是实现土地立法的目的和手段。没有土地管理的监督检查，土地管理的法律、法规就不能很好地得以执行。所谓有法必依，就是要严格执行国家颁布的土地管理法律、法规，而土地执法监督正是实现有法必依的有力措施。没有土地执法监督，土地管理法律、法规中所体现出来的国家和人民的意志就不能实现。所谓执法必严，就是要求土地执法监督人员在执法中，必须严格、严肃、严明，一丝不苟地按照法律规定办事，维护法律的尊严。执法必严是对土地执法监督的要求，也是土地执法监督的准则，没有土地执法监督，执法必严就会成为一句空话。所谓违法必究，就是对违反土地管理法律、法规的单位或个人，都必须依法追究法律责任，而这正是土地执法监督的重要内容。因此，没有监督检查，就不能对违法者追究法律责任，就不能维护法律的尊严。

预防为主，预防和查处相结合。土地执法监督的基本原则是预防为主，预防和查处相结合。所谓预防为主，就是土地行政主管部门通过一系列的监督检查活动，提高公民、法人和其他组织的法律观念、国策观念、国情观念，使其自觉遵守国家的土地管理法律、法规，同时通过各种制度和有效措施，防止土地违法案件的发生。在我国，广大人民群众是国家的主人。在土地法律关系的地位上，人民群众既是土地管理的相对人，即被管理被监督的对象，又可以参与监督、检查国家土地管理的活动。因此，要使我国的基本国策得到落实，就要把国家的意志转变为广大人民群众的自觉行动。预防虽然很重要，但查处也是土地执法必不可少的手段。要使土地管理法律、法规得到实施，土地执法监督必须以国家权力为后盾，以法律为准绳，以事实为依据，对一切违反土地管理法律、法规的行为追究其责任，严肃惩处，这在当前土地违法现象比较严重的情况下，显得格外重要。

多管齐下，多部门配合。土地管理独立执法的有限性影响了土地执法部门的权威。这种有限性具体表现为土地管理部门土地执法权力极其有限，没有其他部门的配合，寸步难行。按照法律规定，对违法占地行为，土地管理部门有权制止，但因没有明确制止的手段，依照法律需求助于公安机关，公安机关如不介入土地执法工作，土地违法行为很难制止；对于土地违法行为的处罚，土地管理部门只有作出处罚决定的权力，没有实施处罚决定的手段，要拆除，就需要申请人民法院予以强制拆除；对于政府工作人员的违法行为，土地管理部门又没有行政处分的权力，只能向有关行政监察机关提出行政处分建议。所以说土地管理独立执法非常有限，土地执法需要公安、法院、行政监察等部门予以配合。

提升土地执法监督人员的基本素质。土地执法监督的地位和作用决定了土地监督检查人员必须具备一定的文化素质和职业道德的条件方可胜任。土地的监督检查工作是一项严肃的行政执法工作，法律要求严格，只有懂法律，讲政策，敢于碰硬、秉公执法的人才能从事这项工作。除此之外，土地执法监督人员还必须做到清正廉洁，不贪赃枉法，不以权谋私，不奢侈浪费。

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