韩国非对称管制营造公平竞争环境

　　信息通信部(MIC)是韩国信息产业的主管部门。韩国通信委员会(KCC)是MIC的下属机构，负责维护电信服务的公平竞争环境和消费者的权益，并对电信运营商之间、运营商和用户之间的纠纷做出仲裁，行使仲裁、商榷和调查等职能。

　　据MIC的相关人员介绍，MIC成立于1994年12月，当时原邮电部为集中分散于各部门的信息通信产业，扩编为MIC，统一管理信息化、通信、广播传播、邮政和金融等业务。MIC通

过非对称管制等有效的管理机制来保证韩国通信产业的顺利发展。

　　一方面，韩国通信产业政策出台的背后是强大的研究机构的支持。电信专家陈金桥介绍说，韩国有一些研究能力很强的研究机构，其中和3G政策关系最密切的是MIC下属的韩国电子通信研究院(ETRI)。

　　另一方面，韩国政府不断地促进相关法律法规的修改以适应发展。1990年韩国政府发布了新的通信政策，修改了《电信基本法》和《公用电信企业法》等法律。1996年韩国政府允许外国公司有限制地进入韩国电信市场。

　　韩国还有制造商协会和运营商协会等中间组织，这些组织对促进行业发展起到了一定的作用，比如它们会提供一些报告和建议，并和MIC直属的研究机构进行一些合作。韩国驻华大使馆信息通信参赞车亮信介绍说：“MIC下属的ETRI最有名，此外，还有三星电子研究院、LG电子研究院等。”这些研究机构都为政策的出台提供了强大的智力支持。

　　相对的“政监分离”模式

　　目前世界各国电信业管制机构的设置可分为以下四种类型：一是没有独立的管制机构，由政府行业主管部门对电信业进行管制,如罗马尼亚和非洲的一部分国家，我国目前也采取这种模式。二是设置独立的管制机构，如美国的联邦通信委员会(FCC)、巴西的ANATEL和印度的TRAI等。三是在政府相关部委下设立的、半独立的电信管制机构，如澳大利亚、马来西亚、韩国、日本、法国和德国等，管制机构的制度制定和执法权限低于第二类。四是不设立专门的电信管制机构，由国家反托拉斯法或消费者保护法对电信业参与者进行管制，如目前正在转型的新西兰。

　　陈金桥认为，韩国属于半独立的管制机构类型，采用的是相对的“政监分离”模式，要让韩国的行业主管部门和监管机构完全分离，采用美国FCC隶属于立法机构那样的模式是不大可能的。在目前的监管模式下，韩国的非对称管制营造了公平竞争的环境，取得了很好的效果。

　　MIC的相关人员告诉记者，通信产业由于设备和频段限制等因素导致其垄断性较强，老牌运营商和新兴运营商之间的竞争力差距明显，在这样的情况下要协调好公平竞争格局比较困难。为此，韩国政府实施非对称管制政策以维护有效竞争环境。在韩国，目前实施了号码携带、传播使用费差别化和改善相互通话费计算方式等政策。

　　非对称管制的实施

　　陈金桥认为，韩国是一个典型的实施非对称管制的国家。非对称管制就是监管机构根据选择和判断，确定对主导运营商和非主导运营商适用不同的规则，借以限制主导运营商对市场的控制力量，进而形成公平竞争的局面。非对称管制是一种原则，而不是一种手段。就韩国移动运营商而言，主要涉及主导运营商和非主导运营商的关系。韩国政府要限制主导运营商对市场的主导力量的滥用，以形成移动通信市场的公平竞争的局面，并使电信领域的创新得以持续。

　　非对称管制可以在主导运营商的资费、普遍服务义务、费用结算、频率收费、号码携带和市场占有率等方面加以实施。在资费方面，主导运营商要报批其资费标准而非主导运营商拥有比较大的自由；在普遍服务义务方面，主导运营商必须承担，而非主导运营商可以被豁免；在费用结算部分，非主导运营商可以不用结算或者承担较少的费用；在频率收费方面，主导运营商要按标准价格交纳所有费用，而非主导运营商可以减免一些费用；在号码携带方面，在有限的时间段里，允许用户从主导运营商那里转到非主导运营商，而不允许用户从非主导运营商那里转到主导运营商；在市场占有率方面，法律规定不允许主导运营商的市场占有率超过50%，一旦超过就对其进行罚款。SK电讯具有很强的进军海外愿望的原因之一，就是非对称管制原则限制了其在韩国国内市场的进一步发展。

　　许多问题单靠监管机构的非对称管制原则是难以解决的，还应结合资本市场的并购以及反垄断法的应用等手段来解决，比如，可以利用反垄断法对相关企业进行垄断调查，并在垄断被查实后对该企业进行相应的处罚。陈金桥认为：“非对称管制原则是靠政府的行政力量来限制、校正市场力量的不均衡状态。非对称管制应该在市场有效竞争前有选择地加以使用，而不能被滥用。如果非对称管制被滥用，将会造成对市场竞争规则的伤害，还容易造成非主导运营商在其自身业务开展不成功、对用户服务不到位和市场占有率不理想时，产生对政府的依赖心理，最终导致政府的非对称管制原则成了对非主导运营商的反向激励，进而使强势企业受到伤害。因此，非对称管制原则不能全部无原则、过度和长期地使用。”

　　政府助力企业海外扩张

　　韩国企业由于国内市场较小，往往要面临如何向海外扩张的问题。MIC的相关人员告诉记者，韩国政府为建设通信基础设施和扩大通信网络的投资制定了竞争政策和产业培植政策，由此带动通信产业的发展和激励出口，并以这些政策为前提，制定许多具体措施使用户能以低廉的资费享受到高质量的通信服务。

　　在企业向海外扩张的过程中，政府的行业主管部门是行业发展决定性的驱动力量。陈金桥对此做了分析。他认为，这种驱动力量主要体现在三个方面。第一是制定国家战略，比如韩国政府推出的IT839计划(代表8项服务、3种架构工程和9种新的产品)，这是通过制定国家战略来左右行业的发展方向。第二是制定具体的产业推进措施，推动厂商、运营商等各种产业力量积极地进行海外扩张。第三是通过政策扶持等手段，来推动企业展开有效竞争。政策扶持包括体制改革和建立基金等内容。体制改革包括私有化、开放股权和开放外资等举措，而建立的各种基金则用于技术研发、技术研发平台的建设以及产业技术标准的制定上。

　　各国政府在推动本国企业向外扩张时都有一套自己的经验。陈金桥认为，韩国政府帮助电信企业向国外扩张的路径有三条。一是通过经贸外交，提供企业向外扩张的法律法规支持，如签订双边协议和多边协议等。二是通过财税、信贷和金融等手段，在出口信贷、出口退税、基金和研发平台等方面提供资金支持。三是帮助解决通信企业进军海外时遇到的知识产权纠纷。

　　在知识产权保护方面，韩国政府更多的是在知识产权的标准层面为企业提供支持，而不是去专门保护某个专利。政府可以充当以下角色：一是推广标准，比如韩国有很多官员和专家到国际上去宣传Wibro标准等；二是通过签订双边协议和多边协议，来保护企业在海外扩张时的专利等不被侵犯。韩国政府还推出投入巨额核心专利创造资金、修订《专利法》和加强与国内其它机构的合作等举措，来提高韩国企业应对海外知识产权纠纷的能力。