改革土地出让制度 政府应明确担负着怎样的责任

http://www.soufun.com 房地产门户-搜房 2006年08月30日08:32 中华工商时报   

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“8·31大限”两周年了。总结两年来房地产宏观调控的思路，大致可以看出，房地产宏观调控已从开始时的降低房价涨幅，转变为重新建立房地产开发体制，重新确定房地产业游戏规则，调控手段也从调控供应到调控需求，再到调控结构，日趋多元化。【延伸阅读：国土资源部:地方政府收土地出让金不得随意返还 】

其中，第一次作为宏观调控手段出现的土地，其游戏规则的变化尤其显著。概括来说，主要表现在几个方面：一是土地供应方式，从以拍卖为主转向以招标为主；二是土地审批权限进一步向上集中；三是建立国家土地督察制度，对各省、直辖市、自治区及计划单列市的土地审批利用进行严格监管；四是土地供应对象从以商品房为主，向以中低价位商品房、经济适用房、廉租房等为主转移；五是土地出让金的分配，从地方政府占用为主，变为地方和中央共享，并向被征地农民倾斜，同时土地出让金的管理，实行收支两条线；六是加大了对闲置土地的处置力度。除此之外，还有一些针对开发区及工业用地等的政策出台。【延伸阅读：广东组合拳严把土地出让 更多协议有望陆续公布】

就在“8·31”两周年即将到来之际，全国人大常委会再次审议了《物权法》草案，其中，围绕70年土地使用权到期后，土地及房产处理出现的争论，特别引人注目。已有人大常委会委员提出，70年住宅使用权期满后应慎收土地使用费，并倾向于让原土地使用者无偿使用直到地上房产灭失，他们的理由是制定法律应具有前瞻性。

应该说，这些委员的意见是有远见卓识的。相比人大常委会委员们的远见，目前的土地调控也应从长计议，不拘泥于眼前的治标，而应寻求更远的治本之策。【延伸阅读：土地出让新规今起试行 合同中必须明确若干内容】

土地是不可再生的宝贵资源，我国人多地少的国情决定我们不能无节制地开发土地资源，因此，对土地出让附加户型面积价格等条件、对购买多套住宅、对投资住宅、对外资购买住宅等加以限制是非常必要的。

众所周知，用于房地产开发的土地属于国有资产，通过开发购买商品房，政府、开发商及购房者都参与了国有资产的第一次分配，因此，国家应该尽可能地保证首次分配的公平性。【延伸阅读：政策解读:国有土地出让进一步走向透明规范公开 】

通过拍卖出让国有土地的弊端在于，地方政府为了获得更多的土地收益往往做高价格，这也是这些年为何商品房开发一枝独秀、价格高企的本质原因，在这个过程中，国有土地收益大量流失，很多有权参与分配的主体不仅被剥夺了应有的权利，而且要付出更大的代价去获得基本的居住权。

建立什么样的住房制度，需要实行相应的土地出让制度，住房制度改革时设计的住房制度是高收入者购买商品房，中低收入者购买经济适用房，低收入者租住廉租房。政府要通过无偿拿出土地，限制开发商利润的方式，来为广大的高收入以外的人群提供住房保障。如果严格实行这样的制度，那么用于商品房开发的土地供应量应该不会太大，而价格理应更高，因为只有这样，才能保证一次分配的公平性。这样做，也不会影响绝大多数购买经济适用房的老百姓。【延伸阅读：国土资源部出台土地出让新规 保证中小户型供应】

从目前实施的保障中低价位商品房的土地供应等政策来看，中央政府已经把房地产开发从以开发商为主体，变为以政府为主体，而这次的方式不是限制开发商的利润，而是限制政府的土地收益。政府已经牺牲了部分土地收益，但显然，这样的做法，已从原来无偿提供土地的住房保障制度上倒退了。而改拍卖为招标，更容易形成交易黑幕，使得已经形成的土地交易公开化面临威胁。在政府垄断土地一级开发的情况下，获得土地的企业更有可能是从事一级开发的房地产企业。另外，如何将一次分配与将来可能实施的住宅永久土地使用权（二次分配）衔接起来，也是应该考虑的问题。

因此改革土地出让制度，需要首先搞清楚政府应该担负怎样的住房保障责任，搞清楚我们应该实行怎样的住房制度。

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