上海社保进行了规模浩大的投资，虽有制度滞后于实践的历史背景，却也凸显了决策人与执行者的冒险，交织着权力寻租的“灰幕”

　　中央专案组进驻上海 彻查祝均一案中案

　　违规操作社保基金 上海社保局局长祝均一被免职

　　原上海社保局长祝均一被终止全国人大代表资格

　　三个文件定框架 企业养老保险制度演变图

　　再谈祝均一案警示社保转轨风险

　　两机构牵涉上海社保案 疑有资金转入股市

　　□ 本刊记者 胡润峰 杨海鹏 付涛 季敏华 罗昌平 历志钢/文

　　成立八年的上海市劳动和社会保障局（下称上海社保局）正陷于有史以来最大的漩涡中。

　　主政多年的局长祝均一在7月中旬被中纪委“双规”，8月9日再被上海市人大常委会免职。官方消息称，祝涉嫌违规操作社保基金及受贿。

　　与祝均一案发同时，上海民营企业福禧投资控股有限公司董事长张荣坤也被监视居住。这名32岁的亿万富翁是华东多条高速公路的控股人，也是上海市政府间接控股的H股上市公司上海电气集团股份有限公司（香港交易所代码：2727，下称上海电气）副董事长，近年来在多个产业投资逾百亿元。

　　初步证实，张荣坤于2002年初从上海市政府下辖公司购得沪杭高速公路上海段99.35％的股权，曾从上海社保局借贷约32亿元。张将其中的11亿元支付沪杭高速股权款，余款转作他用，令社保资金蒙受巨大风险。

　　相关官员及国企领导“落马”的消息接踵传出，分别是上海社保局社保基金监管处处长陆祺伟、上海电气执行董事韩国璋；最近的一位，则是8月15日被上市公司公告“接受调查”的上海电气董事长王成明。被传唤接受纪检机关谈话询问的当地官员亦不乏其人。

　　短短一月内，政府官员与民企富豪相继被查，在多年来甚少负面新闻的上海引起极大震荡。尽管司法程序尚未展开，外界难明就里，但上海社保局历年来违规乃至违法操作的内幕，已被揭开一角。

　　《财经》获悉，上海社保资金早在上世纪90年代前期即因进入房地产等行业出现投资亏损。为止损，更为“增值”，政府一度将全市社保资金委托浦东发展银行（下称浦发行）社保部经营，高峰时超过100亿元。浦发行1999年上市后，社保部脱钩，经过一段过渡期，至2002年转回社保。其时，部分资金仍在房地产业中沉淀；而转回上海社保局的自营部分，又再度进入“长期项目”。

　　这期间，是中国社会保障机制从草创至摸索、又在无序中不断走向规范的15年。其间，上海社保进行了规模浩大的投资，虽有制度滞后于实践的历史背景，却也凸显了决策人与执行者的冒险，交织着权力寻租的“灰幕”。上海社保收缴在全国名列前茅，向以高效、足额发放养老金闻名，但近年也已收不抵支，加上对外投资所埋下的隐患，未来支付风险不可小视。

　　长期以来，上海政府部门集社保资金行政主管与投资运营人为一身，即便在社保资金法制监管、市场运营呼声日高的今天，也未有实质性改变。这一超强垄断的现实，既构成上海社保之于全国社保的案例意义，在很大程度上也是今日乱象之源。

　　祝均一被免职后，上海社保局长一职由原上海杨浦区区长蒋卓庆接任。现年48岁的蒋卓庆是“老财政”，曾任上海财政局副局长，曾有名言“工作好不好，评价权在老百姓”。

　　如今新社保局长所面临的，既有过往之乱，更有现实之困。上海社保何去何从，今后当引起持续关注。

　　祝均一与早年上海社保

　　“1996年前后，是社保基金投资房地产的高峰期，投入资金在60亿元左右，但社保投资性质不清，产权不明，非常危险”

　　此次卷入上海社保案的核心人物祝均一，现年55岁，早有声名，由青年企业家而入仕途。

　　祝均一祖籍浙江海宁，生长于上海。15岁初中毕业后赴黑龙江当知青，十年后返城，在街道生产组做工，因才具脱颖而出，将生产组改制为上海卢湾区春雷电讯厂；之后，以春雷厂联合十家街道工厂组建多灵有限公司，任经理。公司多有盈利，成上海街道企业典范。祝一跃而为上海经济改革先锋，屡做演讲，广为报道，是当年官方媒体报告文学的主角。

　　1985年，34岁的祝均一被破格提拔为卢湾区集体事业管理局副局长，从此入仕。之后十年，祝历任上海市集体事业办副主任，上海市经委副秘书长、副主任等职。1996年，祝均一以上海市经委副主任之职兼任上海劳动局局长，从此与劳动社保打了整整十年交道。

　　祝均一履新劳动局长当年，上海申宝房地产开发经营公司（下称申宝公司）已运营四载。申宝公司由上海市退休费统筹管理所划拨1亿元资金创立，后者正是早年上海市统管职工养老保险基金缴交、发放的全权机构，隶属上海市劳动局。申宝的使命，则是利用养老金“部分结余”投资房地产，以“保值增值”。申宝公司之于上海劳动局，其实是政企不分，相关人员既是劳动局干部，又是申宝公司高管。

　　知情人透露，申宝早年既涉足房地产，也买卖当时紧俏的钢材，因操作水平低下，造成逾2亿元亏损，曾遭中央审计部门调查。

　　1993年初，上海市社会保险管理局成立，下设上海市养老保险事业管理中心，统一经办全市社保基金，同样是集行政管理与商业运营为一体。原上海市退休费统筹管理所就此退出历史舞台，申宝公司也相应划转上海市社会保险管理局。

　　鉴于申宝公司经营社保基金严重亏损，上海市政府意欲将全市社保基金转予专业金融机构运营投资，1992年方始成立、本身亟需业务的浦发行遂成首选。

　　约在1994年，浦发行成立社保基金部，专司接口社保基金。原建设银行上海分行人事处长张洛敏调入浦发行，任社保部主任，从此在前台主掌社保基金运营大权。

　　随后，上海社会保险管理局将超过40亿元社保基金划入浦发行社保基金专户，后者对政府有保底收益的承诺。

　　社保基金这一托管运营模式，曾报中国人民银行批准，也曾写进1994年颁行的《上海市城镇职工养老保险办法》。《办法》第四十一条称：“养老保险基金的增值运营委托上海浦东发展银行进行。”

　　然而，相关制度的“正名”，并不必然确保早年社保基金走上合法和理性的投资轨道。浦发行社保部在受托巨额社保基金后，面临巨大的投资增值压力。此时，上海房地产市场开始升温，巨额社保基金遂大举投向楼市。

　　“1996年前后，是社保基金投资房地产的高峰期，投入资金在60亿元左右。但社保投资性质不清，产权不明，非常危险。”一位接近早期浦发行社保基金部的知情人告诉《财经》记者。

　　投资乱象

　　“我们之前所担心的所有问题，全部集中爆发了”

　　上世纪90年代中期，上海社保基金投入的五大房地产项目均已动工，分别是如今的明天广场、永银大厦、东银大厦、东海广场和来福士广场。

　　然而，社保基金选择投入上述房地产项目，并非全部由受托机构浦发行社保部主导，当时的上海社会保险管理局也不是最终拍板人。其中主要项目系指令项目，有些项目所有人根本没有资金开发，只是拥有一块地块，甚至连地价也未支付，全靠社保基金启动开发。而在最初，大笔社保基金投入，只获得“参建”的身份。

　　这是一种严重不规范的投资行为。由于有关房地产项目未成立项目公司，社保基金的巨额投入无法构成产权投资，只能采取借款参建形式。当时的合作方式，是由社保基金与项目所有人签约，后者承诺先还本付息，待项目建成后再予分红。

　　当年社保基金借款与浦发行社保部商定的利息，是在同期银行贷款利率和物价指数之间取高者，再加两个百分点，由此最初确定的年息约在15％至20％；分红比例则一般定为四六开，项目合作方得四成，社保基金获六成。这是一个如意算盘——假设房地产项目开发完毕，全部售出，则社保基金既能收回本息，又能获得丰厚分红。但是，如果项目开发失败，合作方并没有一分钱投入，完全可以一走了之。约定的借款利息高达20％，形同高利贷，即便打起官司来，也不会获得法院认可。所有的风险都落到社保基金头上。

　　很快，上海社保基金就遭遇了第一次重大风险，“我们之前所担心的所有问题，全部集中爆发了。”知情人说。

　　这个骤然爆发危机的房地产项目，就是东海广场。

　　惨败东海

　　“社保基金投资东海广场，最终什么也没得到，简直是一场闹剧”

　　东海广场项目位于上海南京西路1688号，最初由上海天怡房地产开发有限公司（下称天怡公司）拥有。天怡名为民营企业，但背景相当复杂，其中一度包含不明“干股”。天怡在获得东海广场项目后，因手头没有资金，迟迟未能开发。

　　1994年，浦发行社保部受有关指令向东海广场投资4.8亿元，项目由此动工。然而天怡公司一直拒绝就东海广场设立项目公司。浦发行社保部虽有巨额投资，但不能体现为项目产权，只能采取借款名义。

　　东海广场启动开工后，天怡将建设用地许可证等全部办理到自身名下，而非与浦发行社保部共同持有，理由是浦发行作为银行，不能投资房地产项目。此时，浦发行背后的社保基金的投资权益，已被完全虚置。

　　至1998年，因中央清理整顿社保基金投资，上海社保基金后续投资受阻，东海广场就此停工，合作双方矛盾激化。天怡公司铤而走险，擅自成立了上海天堡房地产投资有限公司。天堡公司为中德合资企业，天怡在其中的投资，正是来自东海广场的相应资产。天怡此举，意在抛开浦发行社保部，转向外方融资。

　　1999年1月，浦发行社保部将天怡公司告上法院，要求中止后者侵权行为，并明确自身在东海广场的投资。由于东海广场自始至终未能成立项目公司，法院判定浦发行社保部的投资无法律效力，东海广场项目所有人仍是天怡。

　　法院判决天怡公司偿还4.8亿元借款本息，由于当初浦发社保部与天怡约定的将近20％的借款年息过高，明显违反信贷政策，得不到法律保障。最终，法院判决天怡按正常贷款利息还本付息，总计约5.48亿元。

　　然而此时，东海广场仍然“烂尾”，天怡公司根本无法还本付息。之后，经上海政府有关部门安排，由当地一家国有企业接盘东海广场，社保基金方始收回5.48亿元本息。

　　“社保基金投资东海广场，最终什么也没得到，简直是一场闹剧。”当年参与诉讼的一位人士说。

　[1]　[2]　[3]　[下一页]