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两份新规的出台标志着无空白监管时代的来临

6月7日，财政部颁布《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》(以下简称《办法》)，并于7月1日正式实施。在今年以来出台的众多法规中，这两个部门规章级别的新规并不算抢眼，但对国资领域有着"开天辟地"的开局之意，由此拉开了对行政事业性国资的监管大幕。

据《上海国资》了解，《非经营性资产转经营性资产的管理办法》也正在紧锣密鼓的草拟中。

财政部重管"糊涂账""在此之前，行政事业性国资基本上是笔糊涂账。"上海财经大学吴洪伟教授告诉《上海国资》。

据财政部掌握的数字,截至2002年底，全国行政事业性资产大约3万亿元，其中行政性资产约8500亿。而据有关研究机构估算，到2005年底,在可统计的近13万亿元的国有资产中,行政事业单位使用的资产约4.7万亿，占国资总量的三分之一，近10年来,以年均17%的速度快速增长。

在社会各界对国有企业资产百般关注的同时，同样规模巨大的行政事业性国资却少人关注，甚至长期处于无"人"监管、无"法"监管的尴尬境地。

"由于法规不健全、监管不到位、信息不对称等，国有资产流失趋势正在由经营性领域转向行政事业性资产领域，由此引发的违规甚至犯罪现象日趋严重。"江苏省检察院渎职局一知情人士告诉《上海国资》。

实际上，这部分国资本来是有婆婆的。专家介绍，财政部原辖的国资局就负责主管行政事业性的非经营性国资，在财政系统背景下有着资产管理上的天然便利。1998年，已有10余年历史的国资局被撤，新成立的国务院国资委主管了大部分经营性国资，而非经营性国资并不在其管辖范围。在没有明确政策规定的情况下，多数中央行政事业单位的资产管理事务，被移交到国务院机关事务管理局，而地方上的非经资产一夜之间没了监管者。

"许多资产数据甚至直接被销毁了，现在连比较精确的账面价值都作不出来，更谈不上监管了。"吴洪伟教授告诉《上海国资》。行政事业性资产成了"一本糊涂账"，没有来由、没有状态、没有去向的"三无"资产比比皆是。在今年1月国务院发展研究中心举办的"行政事业资产管理研讨会"上，这种反常状态普遍被归因于监管主体缺位。在这次会议上，财政部行政政法司司长李林池明确表示，财政部门没有真正行使起监管行政事业性资产的职责。

此次两部新规的出台,首要意义就是重新明确了财政部为监管主体。新规表述为,各级财政部门是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门,对行政事业单位国有资产实行综合管理。在此前提下,主管部门负责对本部门所属事业单位的国有资产实施监督管理,行政事业单位对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。

对于具体的监管模式，业内专家指出，行政事业性资产的特征是"量大、面广、事杂、人多"，一个机构很难兼顾全盘管理，容易疏漏甚至流于形式，而且在国资管理格局初定和机构改革的背景下也有困难。所以，更切实际的办法是分块管理，集中监督，就是在财政部现有的职能部门下分别组建资产管理机构。实际上，早在去年9月，财政部就已在行政政法司和科教文司分别新设了行政资产处和事业资产处。可以预期，相关监管力量将进一步增强。

但是，在已历八年之久的失控状态后，行政事业性国资的监管形势不容乐观。

新规祭出四大利器据财政部条法司官员透露，这两份规章只是一系列立法计划的开山炮，还有《关于非转经过程中的国有资产管理办法》以及配置、评估、统计报告、特殊资产管理等一系列专门规章和配套制度在抓紧草拟审订之中，将于近期陆续出台。

从两部新规内容看，已基本搭建起了行政事业性国资监管格局的框架，其中的骨干措施主要包括全面资产清查、建立电子信息系统、动态全程监控和责任追究制度等。

资产清查是实施监管的基础。按照"整体设计、试点修正、全面铺开"三个步骤，财政部将制定行政事业单位资产清查细则办法，全面设计资产清查的专用报表体系，并开发资产清查软件以实施信息化监管模式，近期将对行政事业单位国有资产全面清查，真正摸清"家底"，预计此项清查工作将于年内基本完成。

在资产清查的基础上，财政部将开发设立全国行政事业资产的统一管理信息系统。在获得资产清查数据以后，将实时录入行政事业单位国有资产增减变动数值，借助信息网络技术手段，建立起涵盖中央与地方单位，财政部门、主管部门和行政事业单位之间的国有资产动态管理信息平台，保证全面、及时掌握行政事业单位国有资产信息，实现对行政事业单位国有资产从入口、使用到出口等各个环节的动态管理，提高行政事业资产管理信息化水平。

在具体监控上，《办法》规定了系统动态的监控体系，全面加强和协调使用、处置和收入三道程序上的管控手段。

首先是强化使用管理，《办法》不但要求行政事业单位保证国有资产的安全完整，还建立了资产调剂制度，即对行政事业单位中超标配置、低效运转或者长期闲置的国有资产，同级财政部门和事业单位主管部门有权调剂使用或者处置。同时对行政事业单位国有资产出租、出借及事业单位利用国有资产对外投资、担保等行为规定了严格的控制和审批程序。

其次是加强了处置管理。为了解决处置无序、资产流失的问题，《办法》明确规定，行政事业单位处置国有资产应当严格履行审批手续，未经批准不得处置，而且处置应当按照公开、公正、公平的原则进行，应当采取拍卖、招投标等方式进行。

最后是完善了收入管理。《办法》规定，行政单位出租、出借和经营使用国有资产形成的收入以及处置国有资产获得的收入属于国家所有，应当按照政府非税收入管理的规定，实行"收支两条线"管理;事业单位对外投资收益以及利用国有资产出租、出借和担保等取得的收入应当纳入单位预算，统一核算，统一管理。

责任追究制度是"落实到人"的监管手段，也是最具有威慑效果的惩治机制。《办法》规定，对于行政事业单位及其工作人员违反本办法的，按照《财政违法行为处罚处分条例》处理，违反国家国有资产管理规定的其他行为，按国家有关法律法规处理。所以，对于现实中大量存在的导致国资流失的灰色行为，将可以依照国家法律予以制裁，甚至可以构成刑事法律的国家公职人员罪名，从而大大增强了法制监管力度。

行政事业性国资流失的五大暗渠

行政事业性国资正悄悄地成为某些人的狂欢盛宴

随着监管体制的规范化和舆论关注的升温，经营性国资的流失黑洞正在被不断弥补，而且违规风险也越来越高。与之相反的是，行政事业性国资却悄悄地成为某些人的狂欢盛宴。

一是公产私用，公产营利由于在资产登记、使用管理等方面的制度缺陷，大量行政事业性国有资产被挪为私用，或者通过各种方式私自用于商业用途，以国资流失为代价取得的大量收益成了单位的私有利益。一个最明显的例子是，行政事业单位使用的国有土地是资产的重要部分，一般是通过无偿划拨分配方式取得，而根据财政部2005年的一份地区调查，许多土地已经被单位用于商业开发，建成了商铺和商品化住房；其他资产包括车辆、设备等，更是大量地被用于营利性使用或出租，损耗严重甚至最终灭失。

二是账外设账，化公为私据李池林披露，某省曾对其省内行政事业单位资产进行了一次选点清查，结果显示，在被清查的103家单位中，有78家单位存在账外资产，且占到总资产的28.5%。这部分账外资产完全脱离了日常财政监控，流失风险极高。一般来说，账外账的来源主要是隐瞒收入和虚报支出。账外资产的典型就是小金库，把国有资产化为小团体的私有财产，实质上是一种变相贪污。

三是借助"非改经"，浑水摸鱼按国家政策规定，行政事业单位在保证完成正常工作的前提下，可以将一些非经营性资产转为经营性资产，通过出租、出借、对外投资、合资、合作、入股、创办经济实体等方式营利。在"非转经"中，一些单位没有严格按规定办理资产评估、资产转移、审批、产权登记手续，出现决策失误、产权不清、资本虚置、不收取国有资产占用费等现象，进而导致国有资产流失。而且，大部分"非转经"收益没有上交国家财政，作为单位福利内部分配。

四是私占依靠行政力量获取的垄断收益例如文体卫、烟草等行业属于自然垄断，本来就不存在市场竞争，这些行政部门下属的事业单位可以以企业的形式获取垄断性经营的巨额盈利。按照国有资产属性，这些经营收益应上缴财政，但大多变成了上级行政部门与经营单位分享的局面，从而构成了普遍的权力寻租现象。

五是评价标准缺失，使用效率低下作为具有自我利益的团体，行政事业性单位的利益倾向是更多地占有国家资源，由于缺乏基本的绩效评价标准，导致了使用上的随意和浪费。((实习记者张波))