国家土地督察制度应该是长效机制而非应急措施

http://www.soufun.com 房地产门户-搜房 2006年07月26日08:37 新京报  张琦  

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建立土地监察制度和新型土地监察体制，目的是构建新型土地管理与监察的长效机制，而不应仅仅是一种应急或者应对机制。也就是说法律手段、经济手段、市场化方式、行政性手段等等应当体现在平时的土地管理、土地监察之中。

国务院办公厅日前发出通知，要求建立国家土地督察制度，在国土资源部设立国家土地总督察办公室，同时向地方派驻9个国家土地督察局，分别负责其辖区内的土地监察职能。这是近期以来我国推出的又一项宏观调控措施。可以判断，国家在宏观调控中的力度日益加大，并且是从法律监察高度予以重视，显示出国家对土地管理和宏观经济调控的决心。

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强化土地监察是一项关系长远发展的战略性举措

众所周知，我国目前面临的最大挑战是日益增长的人口及增长的经济带来的极大资源消耗，使得我们很多资源面临短缺，而国际市场的资源价格却不断攀升。假如我们不珍惜，我国未来的矿藏资源、土地资源等将会出现严重的经济和生态危机。然而，在国家不断加大对土地管理力度、不断出台新政策的同时，为了自身和局部的利益，各种土地违法事件却不断涌现，甚至严重泛滥。据统计，从1999年到2005年，全国共发现土地违法行为100多万件，涉及土地面积500多万亩，2006年1-5月所立案的违法土地面积同比增长20%.而与此相适应的是，土地市场秩序遭到严重破坏，房地产市场价格不断飙升，各类纠纷中涉及土地问题不断增多，而这些都与土地违法不无关系。 

实际上，大量的土地违法事件背后，是国家土地资产的大量流失，民众利益的严重损害，已经给我国社会经济发展带来了严重后患。 

因此，加强土地监察，不仅是治理土地和房地产市场秩序，落实国家宏观调控政策的具体体现，更重要体现在这是一项关系到我国长远发展的战略性举措。

土地督察制度：

·[九大督察局紧盯土地审批 国家将出台更严厉政策]
　　·[国土部酝酿八大区土地督察制度 尚未被最终批准]
　　·[调控关键在落实 九部委全力督察地产调控执行力]
　　·[中国拟推规划督察员制度 房地产将成稽查重点] 

关键是要处理好监察与管理之间的关系

虽然我国有严格的土地审批权限规定，并且有规范的审批程序，但是，由于在土地出让方式、土地市场管理等方面并未完全一致，因此产生了区域间的差异，尤其是有些地方政府为了招商引资和加快开发区建设步伐，采取了很多主动性优惠政策。其中最多的就是降低和减少土地出让金、简化土地审批程序，这样就造成了大量的违法建设用地、违法建筑等等。而在国家政策出台后，又出现很多消极执行、不主动配合的现象。

由于地方土地管理部门隶属于地方管理，所以在执行土地政策、法律和土地制度过程中，必然会受到地方政府的影响。建立土地监察制度，并且是一种派驻的大区制度（九个督察局），将在一定程度上避免利益关系连接。同时，实行国家监察办公室与大区监察局之间的垂直管理，则可以有效地监督地方政府的土地管理行为，能够在一定程度上抑制地方政府在土地审批中的利益驱动和冲动。

建立土地管理监察制度的效果究竟如何，取决于在新型体制下，能否处理好监察与管理之间的关系。根据要求，土地督察重点是对地方人民政府土地利用和管理情况进行监督检查，但直接查处案件，不改变、不取代地方人民政府及其土地主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权。也就是说，在整个土地管理体系中形成两条主线，一条主线是管理线，一条是法律监察线。这一点必须明确清楚。否则，将难以起到效果。

过去一年里，国家在抑制房地产价格和土地市场方面出台了很多政策，但效果并不理想，甚至一度出现了报复性反弹和新一轮的快速上涨。虽然原因很多，但是地方政府非主动性干预及政策执行发生偏移现象却是原因之一，从而使国家政策效果大大折扣，而其中的关键就是缺乏监察制度。自2006年3月份以来，我国在强化管理力度同时，强化了法律监察部门的介入（九部委中增加了监察部），使得地方政府非主动性干预及政策执行发生偏移的现象较好地得到了纠正，政策执行效果开始明显改善。可以设想，一旦国家土地监察机构建立，并规范行使职责，必将为土地市场的规范化奠定基础。那么，地方政府在贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控要求情况时也会更加主动。

要形成事前、事中和事后的新型土地监管机制

建立土地监察制度和新型土地监察体制，目的是构建新型土地管理与监察的长效机制，而不应仅仅是一种应急或者应对机制，如果将它仅仅理解是为了短期的抑制房地产价格上涨，只是为了配合目前宏观调控政策的临时措施，则是很片面的。应对机制是在发生突发性事件时采取的管理体制。但在正常的社会经济生活中，宏观经济管理机制应是一个长效机制，规范化的管理体制。也就是说法律手段、经济手段、市场化方式、行政性手段等等应当体现在平时的土地管理、土地监察之中。

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为此，就需要与已经建立起来的土地信息系统相结合，形成土地管理监察预警系统；应该与地方政府及土地管理部门建立通报协商机制和定期的土地管理事后检查、监察机制。从而形成土地管理与监察的事前、事中和事后新型管理机制，实现保护好我国珍贵的国土资源，造福人类的目的。

□张琦（北师大经济与资源管理研究院研究员）

责任编辑/sf025

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