地方政府双重身份 导致监管房地产市场功能失效

http://www.soufun.com 房地产门户-搜房 2006年07月20日14:16 中国房地产报  吴立范  

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首先，地方政府在房地产市场中具有双重身份。一方面它是房地产市场的监管者，另一方面它又以土地供应者的身份成为市场的参与者。作为市场监管者，政府代表社会公众利益，要帮助解决低收入家庭的住房问题；作为市场参与者，政府则希望土地卖出高价，增加其财政收入。这种双重身份引起的利益冲突，在缺乏有效的市场机制和公众监督制约时，可能导致政府监管功能的失效（见下图）。

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具体来说，地方政府双重身份的利益冲突表现为三个不对称。第一，房价上升时，地方政府供应土地获得的边际收益与其支付的边际成本不对称，即边际收益大于边际成本。而且，地方政府的收益随着房价及地价的提高而增加，但地方政府卖地的成本并没有相应的提高，因为政府是土地惟一的供应者。第二，地方政府征地的收入与给予拆迁户和征地农民的补偿不对称，即边际收益大于边际补偿。对拆迁户和被征地农民的补偿办法都是地方政府说了算。许多地方政府越权批地，非法占用农田，与民争利。他们以低廉的价格从农民手中征得土地，然后以几倍、甚至数十倍的价格将土地转让给开发商，从中获取巨额收益。被征地的农民成为房地产市场中最大的输家。据国土资源部的报告，严重的土地违法问题几乎都与地方政府有关。第三，政府提供低收入家庭住房保障的成本与其所产生的社会效益不对称，即边际成本大于边际社会效益。向低收入家庭提供住房保障是一项巨大的社会工程，除了费时、费力和管理上的困难外，政府必须注入大量资金，但从中获得的社会效益并不能立即显示出来，因而大大降低了地方政府投入的兴趣。截至2005年年底，只有32.9万户的最低收入家庭被纳入廉租房保障范围，全国291个地级以上的城市中，有70个没有建立廉租房制度。

上述的三个不对称导致地方政府自觉或不自觉地向房地产商的利益倾斜。这也向我们提出了一个问题：为什么公众对地方政府出售土地和其他国有资产会采取两种截然相反的态度？当其他国有资产（如公司和厂房）被出售时，我们常常听到的是埋怨和指责政府贱卖，造成国有资产的流失；但当土地被出售时，政府卖高价却成为众矢之的。是因为土地不应该高价出售吗？这个理由显然站不住脚。土地升值是衡量区域经济发展水平上升的一个重要标志；它同时也降低房地产商的利润。土地作为一种有限的资源，如果以低价出售，一方面造成资源浪费，另一方面也损害了被征地农民的合法权益。事实上，问题并不在于土地是否应该被高价出售，而在于高价出售后的土地出让金的再分配方式，是有利于还是损害了公众利益。地方政府将一部分房地产业的税收和土地出让金，用于市政建设、教育、卫生、文化的发展和环境保护，是以间接的方式，既提高了本地区居民的物质文化生活条件和社区环境，又促进了城市发展的良性循环。这是有利于公众利益的。但是从直接分配看，高地价直接计入房价成本并全额转嫁给消费者；高地价、低补偿伤害了被征地农民和拆迁户的利益；高地价使中低收入阶层落入无力购房一族，扩大了贫富差距。民众对高地价的不满，在于他们对高房价的怨气，而感觉自身没有从政府那里得到相应的实惠。

相对于地方政府而言，中央政府受到更多的、来自于各个利益集团的压力和制约。一方面希望房地产业发展，房价稳步上升（但保持在一个社会可以接受的幅度），这是与地方政府利益相一致的一面；另一方面，中央政府承担了地方政府的二重身份引起的利益冲突后果。房价过高引起的民众不满，金融风险增大、国土资源滥用和财富分配失衡等一系列社会成本，都要由中央买单。这使得中央政府不得不出手抑制地方政府的行为。

作者：美国加州大学洛杉矶分校教授、中山大学岭南学院客座教授

责任编辑/sf017

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