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- 社科院专家谈：我为什么反对上调个税起征点
- 来源：中国财经报 发布日期：2009年03月31日 13:14
- 社科院专家：一直在努力阻止提高个税起征点
编者按
社科院财贸所副所长高培勇3月20日在中国人民大学有关个税改革的一个发言引起了广泛关注。鉴于个税改革牵涉千家万户，事关国计民生，是当前中国经济社会生活中的一件大事，记者就此话题采访了高培勇，请他详细阐述对当前个税改革焦点与难点问题的看法。
高培勇观点
-在现行税制结构下，减税的对象并不限于个人所得税，甚至主要的着眼点不应在于个人所得税。对居民的收入和消费水平影响更大、更有实质意义的减税举措，可能是在包括以增值税、消费税和营业税等在内的流转税上。
-从改革的方向着眼，个税“起征点”的调整，终归是局部性的，动作不大，涉及因素不多，只能算作“小步微调”，并非是牵动全局的整体安排。
-进一步提高个税费用扣除标准将很可能动摇个人所得税的根基，使本来份额就偏低的个人所得税的地位进一步下降。
-无论是工薪所得费用扣除标准的提高，还是储蓄存款利息所得税的减低乃至暂免征收，甚至对部分高收入者实行的自行申报纳税办法，都并非真正意义上的个人所得税制改革。
-将减税的意图与税制改革的目标相对接，采取实质性的举措，尽快增大综合计征的分量，加速奠定实行综合计征的基础。并且，以此为基础，实施“个性化”的所得费用扣除并将其调整制度化，从而在全面调节收入分配差距的前提下求得中低收入者个人所得税税收负担以及整个税收负担水平的减轻，可能是在当前的经济社会形势下，我们面对结构性减税、个税“起征点”调整、个税制度改革等诸方面问题所应选择的政策取向和现实举措。
记者：从去年下半年以来，社会上一直有提高个税“起征点”的呼声。我们从媒体上看到，您在最近的一次发言中表示不赞成进一步提高个税“起征点”。请问您的观点是否代表社科院？
高培勇：作为学者，我们经常在各种开放性或封闭性的论坛和研讨会上发表看法。但无论发表怎样的看法，都只是个人学术观点的表达，并不代表也不能代表学者所供职的部门和单位。你们可能会注意到，不少学者在阐述其观点的时候，往往习惯于操用诸如“我们认为”、“我们不主张”或“在我们看来”之类的说法，但是，决不能把“我们”与学者所供职的部门或单位等同起来。所以，我以学者身份发表的见解，当然不代表中国社会科学院。
记者：实施结构性减税是积极财政政策的一个重要内容。在全球性金融危机日渐深化的背景下，通过减轻税收负担来拉动内需显然是必要的。您曾在不少场合表达过结构性减税的重点要锁定在增值税和个人所得税两个税种上的观点。那么，您为什么不赞成进一步提高个税“起征点”呢？
高培勇：不赞成进一步提高个税“起征点”并不意味着不赞成减轻个税负担。恰恰相反，我始终认为，从提高居民收入水平和拉动最终消费需求的目的出发，极大地减轻中低收入者的个人所得税负担，不仅是必要的，也是可能的。只不过，在当前的中国，瞻前顾后，综合考虑，单纯提高个税“起征点”可能并非减轻个人所得税负担的唯一办法，甚至并非决定性的办法。
记者：那您的观点是怎样的？能否具体阐述您的理由？
高培勇：首先要说清，个税“起征点”并不是一个表达准确的概念，它的准确称谓应该是“个人工薪所得费用扣除标准”。费用扣除，显然具有成本核算的意义。
同企业的财务核算原理类似，个人所得税的征收，也是要先进行必要的费用扣除的。只有扣除了人们为取得收入而付出的必要费用之后的所得，才是可作为个人所得税计税基数的应税所得。一般而言，所谓必要的费用主要由两个部分构成：一部分是为取得收入而必须支付的有关费用，即所谓“事业经费”，如差旅费、午餐费等等。因为只有允许扣除这部分费用开支，才能体现对净所得课税的原则。另一部分是为养家糊口而必需的“生计费”。因为如果只顾征税，不管生计，社会成员的生活就没有保障。如此看来，费用扣除标准，即是由税收制度所规定的允许纳税人从其总所得中预先扣除出去的费用额度。
不过，应当看到，本来意义的减除费用标准，是建立在纳税人的综合所得而非某一单项所得的基础上的。从字面上立刻可以看出，我国目前实行的“个人工薪所得费用扣除标准”，只是针对个人所得中的一个项目——工资薪金所得，其他的非工薪所得费用，则不在其覆盖范围之内。这与我国现行个人所得税的格局有关。
我国现行的个人所得税，实行的是分类所得税制。列入个人所得税的征税项目一共有11个：工资薪金所得、个体工商户生产经营所得、企事业单位承包(承租)经营所得、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得、利息(股息、红利)所得、财产租赁所得、财产转让所得、偶然所得和其他所得等。对于上述的不同类别的所得，采取的是不同的计征办法，适用的是不同的税率表格。故而，表面上我国的个人所得税是一个税种，实际上它是由11个类别的个人所得税而构成的。
在这样的格局下，倘若单纯通过提高工薪所得费用扣除标准的办法实施减税，显然只会涉及个人所得的第一个类别——工薪所得。其他的个人所得类别，则进入不了视野。而且，即便在工薪所得的范围内，除了费用扣除标准之外的其他诸如税率结构、税率水平、纳税人身份界定、征税所得范围界定等一系列同纳税人工薪所得税负关系重大的因素，也并不能随之变动。所以，固然工薪所得是多数纳税人的一个最重要所得来源，工薪所得视野下的费用扣除标准也事关多数纳税人的基本生计认定，但无论如何，从改革的方向着眼，它的调整，终归是局部性的，动作不大，涉及因素不多，只能算作“小步微调”，并非是牵动全局的整体安排。这是第一个理由。
记者：请您再谈一下其他的理由。
高培勇：第二个理由：对于不同的纳税人而言，即便在同样的收入水平之下，由于家境不同、负担状况不同、居住环境不同、生活费用不同，其所应扣除的费用成本也是有很大差异的。这就意味着，本来意义的费用扣除标准，应当是区别对待的，不应是“一刀切”的。在现行个人所得税制的框架内，工薪所得费用扣除标准所提供的，只能是“一刀切”式的标准化待遇。它一旦获得提高，便会统一适用于包括低收入者、中等收入者和高收入者在内的所有工薪所得者。
相对而言，在当前的情势下，最需解决、也是纳税人呼声最高的问题，则在于实现个人所得税的“个性化”处理——在综合计量纳税人收入水平和负担状况的基础上，根据不同收入群体、甚至同一收入群体在不同年间的不同负担状况，实施差别待遇。
第三个理由：根据有关政府部门的测算，以目前2000元的费用扣除标准计，工薪所得税的纳税人(并不是包括11个类别的个人所得税的所有纳税人)大约有4000万人，占有案可查的工薪所得者人数的30%。这提示我们，提高工薪所得费用扣除标准，固然可收减轻工薪所得者个人所得税负担之效，但以当前我国居民收入水平分布状况的格局而论，在既有2000元基础上的上调，尤其是较大幅度的上调，受惠于减税的主要群体，可能并非低收入者。在当前的国情背景下，最需要增加收入、最需要扩大消费、也最有可能通过增加收入而扩大消费的主要群体，则是广大的低收入者。
第四个理由：无论以所谓基尼系数计，还是操用其他的指标，都可以看到，当前中国居民之间的收入分配差距很大。但是，仔细分析，不难发现，在收入来源多元化的今天，人与人之间的收入差距主要不是体现在工薪所得的差距上，而是体现在其他收入的差距上。再如，在某些人那里，他所使用的住房、汽车都是以其所拥有的公司名义买的。这些消费，并不构成他的收入；他本人甚至家庭的吃喝费用都在税前列支了。这些消费，也不表现为他的收入。诸如此类的情况还有很多，在这样的条件下，寄希望于通过单纯调整工薪所得扣除标准的办法达到调节收入分配水平和缩小贫富差距的目的，往往很难奏效。
第五个理由：从2006年起至今，在三年的时间内，我国的工资薪金所得费用扣除标准已经经历了两次上调，由原来的800元，先后提升至1600元、2000元。相应地，工薪所得税的纳税人也由原来的占工薪所得者的60%一路减少为30%左右。并且，据相关测算，在既有2000元费用扣除标准的基础上，每提高100元，工薪所得税纳税人占工薪所得者的比重将随之减少5%。鉴于2008年个人所得税在全部税收收入的份额仅为6.4%，今年在个人所得税上推出的减税措施又将减少个人所得税收入460亿元，故而，进一步提高个税费用扣除标准将很可能动摇个人所得税的根基，使本来份额就偏低的个人所得税的地位进一步下降。
在我国，个人所得税地位的下降，可是一个非同小可的事情。这首先是因为，由诸个税种所构成的税制体系就像是一个交响乐队。每个税种的共同任务虽然都是取得收入，但除此之外，每个税种也都有其特殊的功能定位——担负着不同的任务。具体到个人所得税，除了一般性的取得收入任务之外，它所担负的特殊任务，就是调节居民间的收入分配差距。而且，相对而言，至少就当前中国的经济社会发展情势看，后一方面的功能更趋重要。作为政府手中掌握的一种最重要的调节收入分配的手段，个人所得税收入占全部税收收入的比重，在很大程度上决定着其调节居民收入分配差距的效果。
其次，还应当看到，这些年我国居民收入分配差距的一再拉大，固然有诸如市场体系不够完善、分配制度尚待规范等方面的原因，但是，相对而言，可供政府操用的调节手段的缺失，可能是一个更为重要的原因。在当前的中国税制体系中，个人所得税几乎是能够直接实施居民收入分配调节的唯一税种。正因为这样，加强而不是削弱个人所得税的地位，应当成为我们的政策选择。
记者：一方面要减轻个人所得税的负担，另一方面又要加强个人所得税的地位；一方面要照顾到不同收入群体、甚至同一收入群体在不同年间的不同负担状况，另一方面，现行分类所得税制框架又只能实行“一刀切”式的费用扣除标准；一方面要实施更强有力的调节居民收入分配水平措施，另一方面现行税制结构体系中的所得税特别是个人所得税收入的占比又相对偏低。如此多的“两难”局面对我们无疑是一个巨大的挑战。那么，依您看，在目前的条件下，我们应当采取怎样的选择呢？
高培勇：我以为，在当前，特别需要澄清两个模糊概念：
其一，中国人的税收负担就是个人所得税负担。从与身边亲朋好友、左邻右舍的交流中常常得到这样的印象：不少人只知要缴个人所得税，而不知增值税、消费税、营业税等最终也要落在消费者个人身上。所以，一谈减税，往往只盯个人所得税。其实，从2008年的税收收入结构可以清楚地看出，政府每取得100元税收，只有6.4元是以个人所得税的名义收取的，而以各种隐含于商品和服务中的流转税形式收取的，则有60元以上。在现行的税制结构下，显然减税的对象并不限于个人所得税，甚至主要的着眼点不应在于个人所得税。对居民的收入和消费水平影响更大、更有实质意义的减税举措，可能是在包括以增值税、消费税和营业税等在内的流转税上。
其二，税收负担越低越好。站在纳税人个人的立场看，人们什么税都不缴、税收负担为零才是最好的选择。但是，换一个角度、特别是站在整个社会的宏观立场上看问题，又会发现，税收负担为零的同时就是政府所提供的公共服务为零。这对于现代文明社会绝对是难以想象的事情。可以立刻指出的是，类似低收入者保障、教育、医疗、社会治安等基本的公共服务，都是我们根本不可缺少的。因而，我们需要做且能够做的，是在政府所提供的公共服务水平和我们所承担的税收负担水平之间寻求平衡。因而，即便要实施减税，减税的力度和规模也是要控制在一定范围之内的，特别是要同政府的职能格局相衔接。
记者：这的确是时常困扰着我们的两个模糊概念，值得我们深入思考。您曾经提到我国个人所得税要做“大手术”，是否就是主张对个人所得税进行全面而彻底的改革？这种“大手术”与结构性减税有无关系呢？
高培勇：是的。起码在近几年，现行个人所得税一直处于“小步微调”的改革进程中。无论是工薪所得费用扣除标准的提升，还是储蓄存款利息所得税的减低乃至暂免征收，甚至对部分高收入者实行的自行申报纳税办法，都并非真正意义上的个人所得税制改革。总体看来，它们只不过是基于解决某些特殊现实问题的需要而采取的局部调整措施。之所以这样说，是因为这些措施的采取，并未有效拉近个人所得税现状与作为其改革方向的“综合与分类相结合的个人所得税制”之间的距离。甚至在某些方面或某种意义上，这种距离还被拉大了。
实际上，早在2003年，中共十六届三中全会便确定了个人所得税制的“综合与分类相结合”改革方向。在2006年，这个改革方向还被写入了“十一五”规划。时至今日，可利用的实施“十一五”税制改革规划的时间已不足两年。我们不能不为此采取更积极的措施来推动这项改革。
减税，固然是作为应对当前经济形势需要而实行的一项宏观调控举措，但是，对于它，是不能仅仅当作权宜之计或应急方法来看待的。这意味着，减税必须有长远的战略考虑，不能也不应脱离既有的税制改革方案轨道。以减税为导向的个人所得税的改革，也是如此。
这就是说，包括提高工薪所得费用扣除标准在内的所有牵涉个人所得税的改革措施，都要在着眼于做“大手术”的理念下，通过纳入“综合与分类相结合的个人所得税制”的改革框架得以实现：除一部分以个人存款利息所得为代表的特殊收入项目继续实行分类所得税制之外，将其余的收入统统纳入综合所得税制的覆盖范围。
将减税的意图与税制改革的目标相对接，采取实质性的举措，尽快增大综合计征的分量，加速奠定实行综合计征的基础。并且，以此为基础，实施“个性化”的所得费用扣除并将其调整制度化，从而在全面调节收入分配差距的前提下求得中低收入者个人所得税税收负担以及整个税收负担水平的减轻，可能是在当前的经济社会形势下，我们面对结构性减税、个税“起征点”调整、个税制度改革等诸方面问题所应选择的政策取向和现实举措。
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